关于完善乡村治理多元参与机制的思考——以协同治理理论为视角

李传忠

（中共云霄县委党校，福建 云霄 363300）

中共十六大特别是十八大以来，我国对“三农”问题重视程度不断提高，在实践中有效提升了我国的乡村治理水平，助推了我国的乡村振兴进程。从当前我国的国家治理情况来看，乡村治理已经取得明显成效，但依然存在一些问题，尤其是乡村治理过程中的多元参与机制不够完善，表现在诸如某些治理主体并未有效参与乡村治理过程中等问题，这些问题阻滞了我国乡村治理效能的进一步提升。由此可见：乡村治理过程中有效完善多元参与机制，有助于提升乡村治理水平，进而助力我国的乡村振兴进程；在乡村振兴大背景下，完善乡村治理多元参与机制显得尤为重要。

学界关于协同治理理论的研究成果不少。从国外学界的研究来看，因佩里亚（Mark T.Imperia）认为协同治理理论是研究“为实现共同的目标而对自主性明显不同的组织与个人展开指导、控制与协调的方式”[1]的一种治理理论。艾莉森·加什（Alison Gash）从宏观及微观层面上探究了理论与实践中的协同治理理论[2]。斯蒂芬·佩奇（Stephen Page）以西雅图市的公民参与为例，阐释了协同治理理论在实践中的运用情况[3]。从国内学界的相关研究来看，一些研究者较好地运用协同治理理论分析我国治理过程中存在的问题，如：余亚梅和唐贤兴运用协同治理理论对政策能力展开研究[4]。方舒运用这一理论分析了“三社联动”实践中存在的问题及破解途径[5]。赖先进在国家治理现代化背景下分析了协同治理理论框架的构建[6]。具体到“乡村治理过程中的协同治理”这一领域来看，郭倩倩认为需强化多元联动以有效完善乡村治理体系[7]；李艳琼探究了乡村治理现代化背景下基层协商民主的实践困境与建构路径[8]；陈纪与赵萍分析了多元精英参与地方民族事务治理的形态与趋向[9]；袁忠与刘雯雯研究了我国乡村多元治理格局的困境及破解途径[10]。这些研究均具有一定价值，但必须注意到：目前的研究成果，尚未基于协同治理视角对乡村治理过程中多元参与机制展开深入分析。

近年，随着乡村振兴战略的实施，乡村治理多元参与机制获得发展空间及强大动力，但乡村治理多元参与机制运行过程中存在一些问题，如：我国某些地方的公益部门尚未有效参与乡村治理过程，未能有效助力乡村振兴进程。这些问题在一定程度上阻滞了我国的乡村振兴进程，面对这些问题，如何在协同治理视阈下优化乡村治理多元参与机制，成为乡村振兴过程中的重要问题。因此，有必要在阐释协同治理理论的基础上，基于（漳州市）乡村治理实践，探究乡村治理过程中多元参与机制的现状、问题、问题的成因、趋向及优化途径。

一、协同治理视阈下乡村治理多元参与机制：理论与个案

二十世纪七十年代，协同治理（Collaborative governance）的研究逐渐兴起，经过数十年的发展，协同治理领域的研究成果已经很多，但不同学者在协同治理内涵方面的见解尚存在一些差异，如多纳休（Donahue）认为：协同治理是指在拥有共同目标的情况下，政府部门、公益部门、私营部门及公民等为了实现共同目标而协同运作[11]。扎待克（Zadek）认为协同治理是指上述主体制定并遵从一定规则，为了实现共同目标而展开通力合作[12]。基于这些研究产生的协同治理理论被诸多研究者、实践者广泛运用于诸多学科的研究过程中，整体而言，协同治理是指：政府、社会组织、企业、公民个人等利益相关者，基于协同方式参与治理过程，以有效提升治理效能、增加公共利益。这一理论的特征主要有：治理主体多元，协同治理理论认为除了执政党的政府之外，公益部门、私营部门以及公民等等也是治理主体，这些治理主体在治理过程中实现有效协同，能够提升治理效能；政府在治理过程中扮演主导角色，公益部门、私营部门以及公民等等也是治理主体，但是治理过程中的主导者是政府，而且大部分政府是在贯彻执政党的意志，执政党通常不会直接实施治理举措，治理过程中各治理主体并非机械地展开合作，而是根据环境尤其是问题的变化而灵活地展开互动、完善治理举措；公共性，从治理目的上来看，协同治理的目的是为了有效应对治理过程中的诸多问题，以提升治理效能、增进社会公共利益。

（一）乡村治理多元参与机制：经验与做法

首先，党委领导下有效运行乡村治理多元参与机制。乡村治理的参与主体主要包括：乡镇党委和政府、村两委、普通村民、乡村治理精英和乡村非政府组织等。其一，乡镇党委是乡村治理过程中的最重要领导主体，在具体乡村事务管理中应起到核心领导作用；乡镇政府作为一级行政机关对乡村治理及发展产生重要影响，乡村治理过程中农民很大程度上依赖着乡镇政府。其二，村两委成员是乡村治理的关键群体，村干部是乡村治理的领头者，是党中央的各项决策部署落实到基层的直接推动者和实践者，肩负着乡村建设、社会管理、组织发展等各项责任，是连接乡镇政府和基层群众的桥梁和纽带。其三，乡村精英及普通村民是重要的参与主体。在乡村治理过程中，乡村精英起着举足轻重的作用，他们掌握更多的政治信息、经济发展渠道，具有管理能力和文化素质，成为懂经营、会管理的“经济能人”。其四，社会组织是乡村治理的重要参与主体。社会组织提供的服务和设施在一定程度上弥补了乡镇政府公共服务的供给不足。以漳州市云霄县为例，云霄县下河乡下河村通过“党支部+合作社”模式，打造“一产接二连三”发展格局，构建产销一体化相结合的新型杨桃产业经营体系，全村二十九家农民专业合作社、六十五户家庭农场抱团做大杨桃产业，杨桃鲜果、风干杨桃、杨桃罐头、杨桃饮料等特色产品借助电商平台销售火爆；云霄县和平乡棪树村聚焦生活富裕，推动增收渠道再升级。坚持高标准、高起点规划乡村发展蓝图，持续推进“生态+现代农业+乡村游”发展模式，促进产业一产接二连三健康持续发展。依托枇杷生态观光园建设，挖掘生态资源，打造旅游精品村。年接待游客超五十万人次，旅游综合收入超千万元，直接或间接带动农户一百多户，户均增收六千元以上，人均增收三千多元，产业效益显著[13]。从这些情况能够看出：乡村治理多元参与机制运行过程中，不同主体之间有效展开协同，但各主体的在乡村治理过程中的地位、功能等各不相同。

其次，基于环境变化持续完善乡村治理多元参与机制。近年来，乡村治理更加突出以民为本，注重服务与管理相结合。表现为：一是基层服务能力获得明显提升；二是催生多元主体参与的民主协商、协同合作的治理结构；三是构建多层次的自我治理体系。例如，云霄县和平乡内洞村持续推进乡村建设活动，积极营造整洁、舒适的环境。按照产业规划，结合内洞村旅游发展的实际需要，拆整到位，加大对森林资源、河道水系、传统村落的保护和环境卫生的整治力度。共拆除旱厕、猪圈、鸡舍两百余间，清理垃圾十余吨，平整土地万余平方米，保护性修缮了红军古道和村落巷道，全面推进生态旅游步道、溯溪漫道、停车场、旅游公厕、游客服务中心、农产品交易中心、村公办卫生所建设等基础设施建设。建立完善环境卫生管理长效机制，加大村容、村貌建设管理力度，引导群众树立良好卫生生活习惯，不断加快宜居乡村建设[14]。最后，有效运行乡村治理多元参与机制，助力乡村振兴。乡村振兴包含乡村组织振兴、文化振兴、人才振兴和生态振兴等内容。其中人才振兴扮演着重要角色，有效推进人才振兴能够为乡村振兴提供强大助推力。如漳州市在推进乡村振兴的过程中，十分重视强化人才振兴，尤其是注意切实发挥乡贤的积极作用。乡贤这一治理主体在乡村治理振兴过程中扮演着“中间人”“能人”“代理人”的角色，他们能够对接上级部门、争取项目资金，助力乡村治理振兴进程。例如，“下河杨桃”（国家地理标志商标）相关生产企业负责人专门邀请商标专家和营销人员帮助杨桃合作社设计出精装包装盒，将一直“挑着篮子卖”的杨桃改变成“装在包装盒里当作礼品卖”，使杨桃的销售方式发生了“革命”，效益也蹭蹭往上涨。另一方面，善治目标的实现必然以多元主体参与为基础，漳州市推进乡村治理过程中，治理主体依靠自身来引进现代化治理理念，使乡村治理多元参与机制能够有效运行，而且在这一机制的支撑下，漳州市的乡村振兴进程正朝着更加理性完善的方向前进。例如，下河村加强基层组织建设，以党的建设为统领，大力实施乡村振兴战略，不断加强基层组织建设，打通服务最后一公里。创新推行“党员扶贫先锋队”，通过技术指导、政策宣传、敦促监督、主动帮扶、就业引导、代办业务等六个方面进行帮扶，有效实现了先进带后进，先富带后富的发展格局；内洞村立足古民居群、溪涧瀑布群、原始森林等丰富的旅游资源，不断加大旅游基础设施投入，成立农民种养专业合作社，建立青年党员创业基地，涵盖果蔬种植采摘、农家餐饮等，鼓励村民参与乡村旅游，引导村民把枇杷、柚子、香蕉、蜂蜜、老酒等农副产品带到交易中心文化广场上售卖，增加创收渠道，有效增加农民收入，让乡村旅游成为富民增收的重点产业。2018年以来，内洞村共接待各类游客三十余万人次，新增收入一千五百万元以上，新增就业机会五百多人次[14]。

（二）乡村治理多元参与机制运行中的薄弱环节

首先，多元参与机制的主体职责未与需求高度契合。一些乡镇展开乡村治理过程中尚未构建高效能的多元参与机制，尤其是尚未明晰参与乡村治理的各主体的职责，导致某些参与主体的职责并未与需求高度契合，在参与乡村治理过程中未能有效承担相应职责，阻滞了这一机制的效能提升。多元参与机制的主体职责未与需求高度契合的重要表现是：乡村振兴过程中存在村委会角色“缺位”这一问题，村级组织是村民参与农村事务管理的主要载体，但一些村级组织存在严重人格化和过度行政化的问题，放弃了原本作为群众自治组织的角色属性，给村民造成一种“不近民情”的感觉，导致村级组织及村民这两类主体难以有效参与乡村振兴过程。此外，农村民间组织由于自身发育不足，往往过分依附村级正式组织，参与乡村振兴进程还处于摸索阶段，未形成一支强有力的第三方力量，未能在多元参与机制运行过程中真正有效地发挥其影响作用，致使乡村治理结构明显呈现出非均衡状态，其职责未与需求高度契合。

其次，乡村文化振兴与多元参与机制未实现有效协同。近年来，随着互联网的发展，给农村居民的生活带来便利的同时，也产生了一些不良影响，如：一些村民文化水平相对较低，对于网络上盛传的享乐主义、拜金主义等腐朽思想缺少鉴别力和抵制力，受这些思想影响，一些村民参与乡村治理缺乏积极性。这些情况表明：一些地区在推进乡村振兴的过程中，乡村文化振兴依然面临一些难题，如果未能有效解决这些难题，将对乡村治理多元参与机制的完善产生一定负面影响。整体来看，乡村文化振兴与多元参与机制未实现有效协同。

最后，不同领域的多元参与机制效能尚未实现相对均衡。乡村治理多元参与机制的运行涉及多个领域，多个领域之间实现有效协同、相对均衡才能够有效提升这一机制的运行效能，但是从漳州市乡村治理多元参与机制的当前运行情况来看，不同领域的多元参与机制效能尚未实现相对均衡。如：生态环境保护这一领域的多元参与机制效能偏低，一些地区在乡村治理过程中难以助力多元参与机制整体效能的提升。近年来，随着现代农业产业发展，农药、化肥被广泛使用，一些地方的生态环境遭到破坏，而且某些乡村干部对此重视程度不足，环保意识淡化，整治生态环境、建设美丽乡村以有效助推乡村振兴的措施较少，也未能助力乡村治理多元参与机制的完善。整体上来看，一些地区在推进乡村振兴、乡村治理进程时，与其它领域的多元参与机制相比，生态环境保护这一领域的多元参与机制呈现出明显的不均衡状态，阻滞了整体多元参与机制效能的发挥。

二、加强乡村治理多元的思考

（一）多元参与机制的建设基础有待夯实

在城乡发展差距较大的境况下，一些地区农村的资源大量流向城市，在这些资源中既有物质资源也有人力资源，这些资源促进了城市更好的发展，但使得乡村治理资源越来越匮乏，较难为多元参与机制提供可靠基础。近年来，在农民子弟受教育程度普遍提高的大背景下，很多具有相应知识、劳动能力的中青年人纷纷选择了离开农村前往城市工作或定居生活。农村中的青壮年等主要劳动力为了获取较高的经济报酬，通常选择去城市务工或者经商，留在农村的大部分是老人、妇女和儿童。一些地区乡村治理多元参与机制运行过程中，平时各治理主体之间缺少沟通、协调，缺乏协同建设和应急情况下的有效配合，导致多元参与机制的建设基础不够坚实。

（二）多元参与机制的相关机制有待优化

村民是乡村治理的主体，然而受传统落后观念的影响，当前，某些地区农村的村民仍存在主人翁意识缺失、民主意识不强等问题，村民在乡村治理过程中缺乏参与村务决策、监督村两委干部的意识，难以有效按民主程序行使民主权利。村干部是漳州市村民管理的主体，但一些村干部的素质不高，服务意识不强、治理水平不高，少数村干部甚至常年身处外地，忽视村级事务管理，一些村两委干部则机械地听从上级政府的行政命令，未能结合当地实际协同多元主体展开乡村治理。再者，某些地区的一些治理主体的“官民观念”根深蒂固，在“乡政村治”管理模式下，乡镇政府没有及时转变政府职能、理清事权关系，往往采用行政命令的方式，对乡村社会进行行政领导和直接控制，或对乡村社会治理采取选择性的治理，或对乡村公共服务工作采取完全放任的态度，出现管理职能越位、错位和缺位等问题，导致乡村治理调控手段不足。这些问题加大了乡村治理的成本，严重影响多元参与机制的运行效果。

（三）多元参与机制的运行环境不佳

一方面是某些地区在乡村治理过程中运行多元参与机制时，也存在部分村干部为民服务意识不足、科学决策能力不足、依法行政能力不强等问题。比如，在对Z市一些乡村展开调查发现的情况如表1所示：

表1 Z市某镇村支两委的年龄与学历情况

如表1所示，这些情况表明村两委成员中年轻人和高学历人才较少。造成如此局面的原因是一些村民认为在外地难以生存或者年纪大了才会回来当村干部，青壮年大多选择到经济发达的地方谋生，很少有人会选择回村参加村干部竞选。

另一方面是某些地区在乡村治理过程中运行多元参与机制时，存在乡镇政府引导村民致富的能力不足这一问题。一些乡镇政府：推广绿色高产高效农业、促进农业规模化和产业化经营、发展现代农业方面能力不强，引导示范效果不佳；实施“互联网+”鼓励措施不足，宣传引导不够，村民缺乏网络知识和上网技能，导致村民网上贸易的能力不足，影响农产品的宣传和销售；发挥返乡创业青年的示范带动成效不明显。比如，漳州市有数十家大学生（青年）创业企业，涵盖农副产品、文化创意、旅游服务、电子数码等，但是对乡村产业发展的助力作用还未有效发挥，难以在乡村治理过程中有效助力多元参与机制运行。

三、健全乡村治理多元参与机制的建议

（一）趋向

协同治理的本质在于多元主体之间的协同合作、良性互动，将协同治理理论用于分析我国的乡村振兴进程，能够发现：党委、政府部门、基层自治组织、公益部门、私营部门及公民等都是乡村治理过程中的重要主体，这些治理主体能否在乡村治理过程中有效展开协作，对乡村治理效能高低具有重要影响，强化这些治理主体之间协同效能的最重要机制是多元参与机制。对当前我国的乡村治理情况展开分析能够发现：一些地方存在农民工的返乡创业问题、农村基础设施建设问题、美丽乡村建设问题、信访纠纷化解问题等，这些问题阻滞了乡村治理过程中多元参与机制的构建及完善。针对这些问题，乡村治理过程中将更加以民为本，强化与民服务的合作治理，以村民的实际需要作为工作的出发点，以求在乡村治理过程中有效运行多元参与机制：一方面，使村民在参与公共决策的过程中获得平等和自由的话语权，减少他们对于权力主体的疏离感，基于此反作用于多元参与机制，助推机制完善进程。另一方面，提升治理主体相关决策的透明性，提升决策的民主性和公共性，为多元参与机制的完善创造有利条件。

（二）优化途径

首先，夯实多元参与机制的建设基础。一是强化基础设施建设。加快推进基础设施薄弱环节建设，进一步完善基础设施网络，提升立体化的内畅外通的服务能力，确保基础设施能够在多元参与机制运行过程中发挥明显的支持作用。建立多层次的支撑体系，不断培育有支撑能力的治理主体甚至治理客体，从而保证在乡村治理中有效优化多元参与机制。二是完善物资供应体系。一方面必须完善物资供应体系。有预见性地筹备各类物资，推动物资体系的资源共享，推动一定数量和规模的物资供应中心建设，科学安排物资点的布局。另一方面为确保乡村治理过程中优化多元参与机制，应不断完善物资保障工作。协调好有关物资的采购管理工作，许多基本物资并不适宜大规模储备，因此需要政府储备、国内外及社会各界进行相关物资的适当储备，需要政府有关部门通过多种采购方式进行采购。同时要与提供主要物资的多家企业签订采购合约，出现急需某种物资的情况时，签约企业能够迅速提供价格优惠的物资，真正做到有备无患。三是强化人才培养。要不断加快人才培养和人才引进，不断培养相关方面的复合型人才，为乡村治理过程中优化多元参与机制提供智力保障和支持。努力构建相对稳定的人才队伍，通过评估认证和必要的能力建设，提高乡村治理过程中优化多元参与机制的效能。除此之外，还有必要加强人才保障力度；强化项目策划，积极向上争取资金，同时，加强整合相关涉农资金,增强资金合力；提升社会保障、教育、劳动保障、养老、医疗等公共服务保障水平，提升乡村工作的吸引力。

其次，优化多元参与机制的相关机制。一是健全资金和精英的回流机制。在资金方面，除了要考虑市场机制的影响之外，还要加快构建农村金融体系，加大农村信贷投入的风险补偿，构建可持续发展的小额农贷机制，完善政府政策引导、调节机制，优化农村投资环境，因地制宜地积极发展农业优势产业，为多元参与机制的有效运行创造良好经济环境。二是优化返乡创业政策，发挥优秀返乡创业青年的示范带动作用，鼓励优秀青年回乡创业；加强与科研院所及高校的交流合作，探索定向培养农业农村类人才，加大农业科学技术转化力度。转变公共产品的供给方式，创新供给方式和筹资渠道，对供给运行进行动态管理。三是构建协调联动的机制。积极发挥我国社会主义制度的优越性，促使治理主体之间相互配合、共同行动、互通有无，有效实现资源整合、功能互补和信息共享，充分利用好现有资源，消除条块分割、各自为政现象，催生跨部门、跨主体、上下联动的治理体系，不断推进不同部门、不同主体的合作交流，推动多元联动执行机制的形成。尤其是要在实体空间和虚拟空间中促进社会资源共享、信息互通，建立联动机制，在乡村治理过程中，明确各部门、各主体的角色和职责，避免在这一过程中出现脱节或推诿扯皮等现象。同时，不断细化反应机制，完善多元治理方案的保障机制，构建治理主体之间的协调机制，为乡村治理过程中优化多元参与机制提供有力保障。

最后，优化多元参与机制的环境。一方面是制定相关规范并加以实施，为提升多元参与机制的效能创造条件。多元参与机制的有效运行有赖于统一规范的制定及实施，当统一规范不存在之时，多元参与机制的有效运行极难获得保障；当统一规范得到有效实施之时，多元参与机制能够得到良好运行，乡村治理过程中有望不断优化多元参与机制。另一方面是完善沟通网络，为优化多元参与机制创造条件。统一规范得到制定并有效实施之时，如果多元治理主体的沟通网络不存在或没有良好运行，不同治理主体之间较难获知参与乡村治理之时应该遵从哪些规范。因此，有必要完善沟通网络，为相关规范的有效实施创造条件，进而为乡村治理过程中有效优化多元参与机制创造条件。