多源流理论视域下新时代我国生态环境政策议程形成分析

林舒心

摘要：随着我国经济的快速发展，人们对生态环境问题的关注度日益增强。以多源流理论为视角分析《浙江省美丽河湖建设实施方案（2018-2022年）》形成的机理，有利于正确解读政策内容以及当前生态环境政策的侧重点。《浙江省美丽河湖建设实施方案（2018-2022年）》的问题流程包括三个机制：新时代多元水环境问题仍然存在、水环境治理产生新的要求与挑战、五水共治进入了成果“收割期”，政策源流由政府人员的意见与建议、专家学者的研究成果与想法构成，执政党的意识形态、政府部门领导的执政理念、国民情绪的同频共振汇成了政治源流。三大源流于2018年5月耦合，促成政策议程的形成。

关键词：浙江省美丽河湖建设实施方案；多源流理论；生态环境问题；政策分析

生态环境问题是我国长期来备受关注的重要问题，随着生态现代化的发展，在解决生态环境问题时，强调要兼顾对经济、文化等方面的发展。浙江省水利厅于2018年颁布了《浙江省美丽河湖建设实施方案（2018-2022年）》（下文称《方案》），水环境治理开始兼顾经济、文化等方面的发展，且强化了水环境综合治理的模式。此前，浙江省已经出台了多项关于水环境治理的政策，也取得了显著的效果，但是，随着人们对美好生活的要求逐渐提高，公众开始要求生态环境的治理应摆脱原有的单纯只考虑环境效益的模式，同时还需要兼顾经济、文化等多方面的发展，创建经济资本与生态环境、资本增值与人民满意相协调的模式。

本文利用多源流理论，以《方案》的成功出台为例，探讨我国生态环境政策议程创建的过程，试图解释这一过程背后的推动力量是什么。研究意义在于对这一政策议程设置的始末进行较为完整的描述分析，深化人们对生态环境政策的认识与支持，达到以地方治理模式为国家治理工作提供可行方案与借鉴的目标。

1.多源流理论

多源流理论是约翰·W·金登在垃圾桶模型的基础上提出，以此来解释政策是如何制定的。该理论强调政策议程的设置与备选方案的最终选择并不是由单一因素影响下的结果，而是由问题源流、政策源流和政治源流三者共同作用下做出的集体选择，这三个过程源流之间互不依赖，但在某一问题上的汇合将会开启“政策之窗”，进而推动这一公共问题被提上政策议程。

问题源流主要指一个问题是如何被关注与界定的过程。不是任何问题和决策都能得到決策者的关注和支持，当其存在具有影响性的指标、出现焦点事件或是关于现有项目运作的反馈等，才可能引起关注。政策源流主要指由政府人员、相关学者及利益集团的研究人员等组成的政策共同体的政策思想和建议，在碰撞结合中幸存下来，达成共识的过程。政治源流则包括公众情绪、执政党的意识形态、利益集团的竞争以及政府变更等因素，它们以各自的方式影响着政策议程。三大源流具有各自的动力和规则，而政策之窗的开启为问题、政策以及政治提供汇合机会，从而把公共问题提上政策议程。敞开的政策之窗数量稀少并且时间短暂，在政策之窗打开的时候，政策企业家需要抓住机会，采取关键性的结合活动，让政策方案具备技术可行性和价值可接受性，从而增强政策出台的概率。

尽管部分学者指出多源流理论存在诸多不足，但其对中国政策议程的形成具有较大的借鉴意义，近年来被用来解释我国教育政策、住房政策、环境政策、食品安全政策等多个领域的政策议程，并且多次被证明多源流理论模型虽然是西方舶来品，但对于解释我国政策议程具有较强的适用性。

2.生态环境政策的多源流分析

2.1问题源流

问题流是由社会环境中的公共问题形成的。社会中漂浮着各种问题，而哪个问题能引起决策者的注意取决于该问题本身的特点。问题之所以能引起决策者的关注，往往是某些指标的变化使得该问题被凸显。水环境在经济、社会和文化发展中起到的重大作用以及新时代水环境治理新老问题的存在推动水环境治理被推上政策议程。

2.1.1多元水环境问题仍然存在

根据《2017年浙江省环境状况公报》等文件数据显示，通过长期治理，该省的水环境质量有了明显的改善，在总体上已全面消除劣V类断面，实施河道清淤工程，累计完成清淤1011条（段）、1531km、1446×10⁴m3，城市洪涝应急强排能力大大提升，且全省县级以上城市集中式饮用水水源地个数达标率高达93.4%，但是防洪排涝薄弱短板、河湖及岸坡生态脆弱、河湖人文历史得不到彰显等诸多问题依然存在，水环境仍不能满足广大人民群众的热切期待，也难以为乡村振兴战略以及新时代美丽浙江建设提供坚实的生态环境保障，水环境治理长效机制的探索仍任重道远。

2.1.2水环境治理产生新的要求与挑战

水与社会、经济、生态环境等系统是相互影响作用的有机整体。随着经济社会的快速发展、人们对生活质量要求的日益提高等态势的出现，我国面临着水环境污染、水生态破坏、水灾害严重和水文化缺失等新老水问题。环境治理是一个动态发展的过程，在面对新时代的新要求与新挑战时，我们始终站在经济社会发展全局，针对水利在系统治理方面存在的突出问题或者薄弱环节，准确把握山水林田湖草系统治理的新要求，运用系统思维推进各项工作。2017年中国共产党第十九次全国代表大会上提出，环境治理“必须坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，还自然以宁静、和谐、美丽。”

2.1.3焦点事件：五水共治进入了成果“收割期”

2013年末，浙江省为了响应新一轮全面治水的号角，做出了“五水共治”的决策部署，明确要求要以治水为突破口推进转型升级，并绘出了浙江“五水共治，治污先行”的路线规划——三年（2014-2016）要解决突出问题，明显见效；五年（2014-2018年）要基本解决问题，全面改观；七年（2014-2020年）要基本不出问题，实现质变。几年来，浙江省坚持“五水共治”与“三改一拆”、浙商回归联动联手，打好转型升级组合拳，换来了浙江水环境的新面貌，为新时代美丽浙江建设奠定了良好基础。但是，全省人民在享受综合治水带来的福祉时，又存在些许担心：按照决策部署的时间表，“五水共治”至2020年将取得质变，而“水环境治理已取得的成效能否得到长期的巩固？在解决生态环境问题的同时，能否兼顾经济、文化的发展？能否更好地为乡村振兴、大花园建设助力添彩？”这些疑虑与要求却迟迟得不到满意的答复与落实。

2.2政策源流

政策源流是指当问题被识别并得到关注时，政策共同体围绕存在的问题通过多种方式提出许多解决方案。生态环境政策议程中政策流以政府人员与专家学者的意见与建议为主。

2.2.1政府人员的意见与建议

自中共十八大以来，十八届五中全会、2015年中央政治局常务委员会会议、党的十九大等会议，将“美丽中国”作为执政理念，公开点明要把生态文明建设放在突出地位，加强生态文明体制改革，使其融入经济、政治、文化、社会建设。并且五水共治政策的实施使得浙江省水环境质量得到了显著改善，这些成效促使新时代的水环境治理得到了社会的广泛关注。因此，在《方案》出台之前，相关政府部门已经根据实际情况进行研究，并出台相关办法，加快水环境治理转型，发挥浙江省江河湖泊在经济社会高质量发展中的保障作用。比如浙江省人民政府审议通过了《浙江省综合治水工作规定》《浙江省水污染防治行动计划》《浙江省水利现代化行动计划（一期2018-2022年）》等。在新时代中国特色社会主义思想的引导下，省政府强调要深入践行“两山”理论与“八八战略”，全域建设美丽河湖，营造优质的生态、宜居和绿色滨水发展空间，助推乡村振兴和美丽浙江建设。

2.2.2专家学者的研究成果与想法

专家学者通过课题研究、编撰著作、学术会议等形式围绕水环境治理传达观点，成了开启水环境治理现代化政策窗口的重要政策源流。如：河北省石家庄市水务局的李怀甫认为城市水环境内涵丰富，是城市防洪、排涝、供水、节水、防污、治污、亲人、护水、景观、生态的有机集合体，城市现代化需要水安全保障、水资源充足、水质量洁净、水景观优美、水生态良好、水文化丰富的城市水环境。浙江省温岭市人民法院的夏群佩认为在国家治理现代化背景下，实现水环境治理的现代化构建体现人民意志，政府、企业、社会各界等多元主体参与的联动治理格局。这些具有学者与重要会议代表双重身份的政策活动家所提出的见解观点影响了我国现代化水环境治理相关政策的侧重点。

2.3政治源流

结合中国基本国情，我国生态环境政策形成的主要由执政党的意识形态、政府部门领导的执政理念以及公众情绪构成。

2.3.1执政党的意识形态

自生态文明写入中共十七大报告中以来，树立生态文明观念成了全社会的普遍要求。中共十八大提出了生态文明建设的具体措施，并将生态文明纳入“五位一体”总体布局。党的十八届四中全會强调要“用严格的法律制度保护生态环境……促进生态文明建设。”此外，中共十九大报告中明确指出“推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局”需要“统筹山水林田湖草系统治理，实行最严格的生态环境保护制度，形成绿色发展方式和生活方式，坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，建设美丽中国，为人民创造良好生产生活环境”。这些国家战略反映了新时代社会主义建设中生态文明建设已成为重大课题，因此，应加强现代化生态环境治理体系的探索与研究，为生态文明建设奠定基础，进而推动全面深化改革与全面建设小康社会的实现。在国家战略推动作用下，构建生态环境现代化治理体系的任务，逐渐凸显在浙江省水环境治理的政策议程中。

2.3.2政府部门领导的执政理念

政府作为主要的政策主体，其关键人事的变动和经济社会发展理念的转变，使决策者开始关注新时代生态环境治理体系的构建，对政策议程产生重大影响。自2003年以来，浙江省以“八八战略”为总纲，在“两山”理念的引领下，浙江省政府强调将生态文明建设融入经济社会发展的全过程。省委十三届四次全会通过了“五水共治”重大决策，要求全实现水岸同治、流域协治、城乡共治、环境综治。浙江省第十三届委员会第五次全体会议通过《中共浙江省委关于建设美丽浙江创造美好生活的决定》，强调建设美丽浙江应该“着力推进以治水为重点的环境综合治理”“切实优化‘诗画江南人居环境”“弘扬具有浙江特色的人文精神”等。并且美丽河湖建设政策与浙江省人民政府、省水利厅、省生态环境厅的主要人事变动密切相关。主要决策者的重视会影响相关问题受到的关注强度。

2.3.3国民情绪的同频共振

水环境质量的改善以及公众对美好生活的要求，水环境问题的现代化治理日益受到社会公众的关注，人们在享受优质的水环境的同时，开始强调岸坡生态的修复、河湖文化的挖掘以及河湖基础设施的完善等，扎实推进乡村振兴战略与美丽浙江建设。并且浙江省近年扎实推进生态文明建设，不少浙江企业要求从“生态负担”向“生态红利”转变，强调在生态环境建设时兼顾经济发展，加快打造浙江经济升级版，实现绿色发展。对公众情绪的识别与重视也是影响水环境问题进入政策议程的另一个重要内容。省政府的基层考察、问卷调查或是网络问政都是获取建议、传递政策内容的重要途径。自2014年以来，浙江省每年在全省范围内开展“五水共治”公众满意度调查，从满意度、参与度、信心度等方面，深入了解社会公众对水环境问题治理的意见和建议，以此准确评估工作成效，发现现存的薄弱环节，助力推进治水工作。截至2019年初，浙江省网民规模达到4543.7万人，互联网技术的普及以及新媒体的发展为社会公众环保情绪表达提供了便利人们常常借助网络平台、电视节目向省政府领导、相关职能部门反映对水环境治理的诉求与意见。浙江省公民对水环境治理的关注度及其公开化表达，显著提高了水生态环境治理在政策议程中的地位。

2.4政策之窗

五水共治进入了成果收割期这一焦点事件开启了政策之窗。该事件将主要决策者关注点引向七年来治水成果的回顾与反思，有助于针对多种问题与要求对水环境治理体系做出完善与创新；另一方面它不仅得到新闻媒体、专家学者与公众的关注，还引起浙江省政府领导及相关部门的重视。政策之窗稍纵即逝，如果没有把握住，它就会关闭。而中共十九大提出要加快生态文明体制改革，推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局这一观念，对美丽河湖建设方案的实施与认可发挥了推动作用。美丽河湖建设作为水环境治理体系的创新模式，成了具有可行性的政策方案。以浙江省水利厅为代表的各部门领导通过不同的方式围绕生态环境治理进行讨论，要求推动治水领域的改良与创新，强调水环境治理现代化具有经济、社会、文化等诸多意义，以期盼相关政策能够尽快出台。例如：浙江省水利厅“五水共治”工作领导小组办公室的朱法君指出“‘美丽河湖既是群众的愿望，也是乡村振兴、大花园建设、‘唐诗之路打造的重要内容，对浙江的经济社会发展、生态文明建设意义深远，可将其作为浙江治水的升级版”。当政策之窗被开启时，三大源流便出现汇合的机会，通过问题的日益凸显，政策制定者对民意的关注，政策企业家的积极行动等因素的推动作用，问题、政策、政治三大源流走向正式耦合，推动问题进入政策议程，保障政策成功出台。