借鉴国外经验促进我国政府采购规范化可持续发展

马江

[摘 要] 政府采购指的是国家的各级政府部门、机关事业单位、社会团体、协会学会等组织，根据政府采购制度对财政资金进行合理的使用，采购政府采购政策目录中包含的货品的采购方式。我国政府采购行为是各级政府部门日常开展工作、提高政府职能效益的一项重要措施，其主要法律依据是《中华人民共和国政府采购法》《中华人民共和国招标投标法》等，它对我国各级政府部门的采购任务完成以及各个环节的监督监管和约束起到了不可替代的作用。和西方发达国家相比，我国政府采购工作不仅起步较晚，而且监督监管和约束机制尚不健全，对此，文章结合在国家级科研院所政府采购管理操作工作中的经验和认识，并对典型代表国家的政府采购的情况进行研究和探索，通过重点梳理以英、美两国为代表的欧美发达国家政府采购发展的历史轨迹和基本特征，并对以日本为代表的亚洲国家政府采购作简单介绍，結合当前我国政府采购现状和特点以及存在的问题进行了分析探讨，针对解决我国政府采购中存在的普遍问题提出了解决的建议、对策和方案，旨在进一步完善我国政府采购体系建设，对持续提高我国政府采购效率，加快我国政府采购健康发展提出对策建议。

[关键词] 政府采购;规范化;可持续发展

[DOI] 10.13939/j.cnki.zgsc.2020.01.012

1 欧美发达国家政府采购行为的发展简史及特征

欧洲是政府采购行为和制度的起源地，而英国是最早出现政府采购行为的国家。在英国率先提出施行招投标采购措施后，很多国家相继效仿，通过专门的立法手段确定了进行招投标采购的重要地位。1809年，美国政府通过法律，要求对招投标文件进行密封。 第二次世界大战以来，进行招投标采购行为方式的影响力不断扩大，很多的国家政府投入大量的人力、物力和财力对招投标采购方式进行深入的研究和探索，一致认为招投标行为不仅仅具有服务功能，对于规范采购行为、优化采购结构也起着重要的作用，于是招标投标采购方式由一种交易过渡行为变成政府强制行为。招投标采购行为方式这一里程碑式的发展，使得招投标在法律上得到了充分的保证，于是招投标成为“政府采购”的代名词。

1.1 英国政府采购发展历程及其现代政府采购对经济发展的影响

早在1782年，当时英国处于汉诺威王朝乔治三世的统治之下，英国政府为了满足日常管理的需要，节约财政支出，提高财政使用效率，达到对自由市场进行宏观调控的目的，成为历史上第一个采用招投标进行交易的国家，当时的英国政府，为了规范政府的采购行为，专门设立了一个名叫“文具公用局”的机构，成为负责政府部门采购所需要公用品的特别机构，真正使得采购方式由毫无约束的、放任的、自由市场化的“自由采购”向“公共采购”“集中采购”方向演变，于是英国成为世界上最早诞生政府采购机制的国家。此时，距离1776年问世的经济学鼻祖亚当·斯密的巨著《国富论》不到10年的时间，这部巨作为英国政府提供了进行自由市场的理论基础，进一步推进了英国市场经济的高速发展，这也促使英国政府采购行为以“公开招投标”的方式进行，奠定了英国作为世界上第一个实行政府采购国家率先满足了使用者需求的“公开、竞争”的原则。

英国政府采购经历了200多年的发展，采购范围涵盖了中央和地方政府、卫生部门、高等教育领域、科学研究领域，已经制订了一系列的法律法规，形成了分散化的、管理较为宽松的一套采购模式。英国的政府采购尤其是现代英国政府采购在经济宏观调控、抑制通货膨胀、降低整体采购成本、促进资源高效配置、增加劳动就业等方面起到了积极的作用。英国的现代化政府采购机制虽然是在悠久漫长的政府采购历史长河中逐步形成的，但真正完善的、成熟的、科学的现代政府采购机制是20世纪末期才慢慢建立起来的，尤其是最近30～50年间随着全球经济一体化、信息技术的发展、国际区域组织形成、生态环境保护、全球气候变暖以及人类可持续发展的复杂背景下形成的，它始终把“公开、公平、公正、透明、竞争”和“物有所值”作为政府采购的指导原则，让各种规模各公司都能有机会参与竞争，发挥自身优势，分享社会发展的经济红利，政府采购已经成为英国政府在宏观经济调控、资源合理配置、国际组织间的经济往来和国际区域经济发展的重要组成部分。

1.2 美国政府采购的发展进程及其对美国国民经济的影响

1.2.1 美国政府采购发展简史

少数学者认为美国是世界上最早推行政府采购的国家，大部分学者公认美国仅仅是紧随英国其后实行招投标采购的国家，但美国政府的采购制度具有法律完备、监管治理完善、市场机制全面、软硬件设施条件先进的特点，所以它在采购方式的演变、采购目标的设立、采购程序和操作规程的规范、法律法规政策体系的建立、对宏观经济的调控等方面为全球各国政府采购提供了诸多值得借鉴的经验。

1.2.2 美国政府采购法律体系

美国是世界上政府采购规模最大的国家，各级政府每年的采购总金额在3万亿美元以上，同时美国也是政府采购法律法规、制度体系建设最完备的国家之一，从1809年美国政府颁布第一部与政府采购相关的法律以来，经过近两个世纪的发展，与政府采购相关的法律法规已多达4000多部。《联邦采购法》（也称《联邦采购条例》）是美国政府采购的基本大法，为美国联邦政府及相应的州政府的采购规定了最基本的采购要义，是美国政府采购最普遍实用的原则，它引导着美国各级政府部门有序、高效地进行采购活动。美国国会分支机构——美国联邦政府采购委员会在20世纪70年代就全票通过了4000多个与政府采购有关的法律法规，其中至少有50部法律对政府采购的程序做出了严格的规定：1809年美国政府明文规定，政府采购必须采取招投标方式，并实行密封投标，而且采购合同须授予最低评标价的商家，这项条款至今仍然适用;1947年颁布的美国历史经典之作——《武器装备采购法》，将政府采购程序的灵活性和建设性体现得淋漓尽致;1949年颁布实施的适用于各部门、各机构的《联邦政府行政服务和财产法》，协商采购方式正式引入其中，并明确规定了集中采购的各种政策和方式。后来于1958年颁布实施的《国家航空航天局采购条例》、1962年的《诚实谈判法》、1974年颁布实施的《联邦采购政策办公室法》、1984年颁布实施的《合同竞争法》、1994年颁布实施的《联邦采购简化法》、1996年颁布实施的《克林格尔-卡享法》等法律法规，除此之外，美国是世贸组织《政府采购协议》的成员国，而美国政府早在20世纪80年代就颁布了《政府采购守则和世界贸易政府采购协定法案》，该法案对美联邦机构从其他贸易协定缔约国的采购作出限定。美国政府一直致力于政府采购政策体系和操作规程的建设，所颁布的大小法律法规，使得美国政府采购法律体系完备、政策定位明确、监管机制完善、治理行为规范，所以美国素有“法制化政府采购国家”的美誉。

1.2.3 美国政府采购对经济的宏观调控作用

美国的政府采购行为在经济结构的宏观调控、促进全美各州之间的公平竞争、减少腐败现象、扩大就业等方面起着重要的作用。美国政府采购金额每年都在3万亿美元以上，其费用的支出对国家的宏观经济结构影响力非常显著，一般情况下，为了扶持国民产业，美联邦要求全美国家机关、各州的政府部门统一集中采购本国产品，维护国家企业和本土产业的核心利益，这就为美国本土化产品的研发与销售创造了必要条件，刺激本国经济快速发展。美国从联邦政府到各州，数千条的与政府采购行为相关的法律法规，为其进行政府采购保驾护航，可以说这些完善的法律法规是美国各级政府采购行为中预防和治理腐败现象的重要警示线，也为各级政府采购行为和众多的供应商提供了一个完全公开透明的交易平台。美国制度化、高效率的政府采购行为不仅间接性地扩大了内需，拉动了国内经济的增长，直接性地弥补了财政和货币的不足，同时还加速了轻工业的发展，政府以此为契机，加大力度对基础设施进行建设改造，带动了其他行业尤其是重工业的发展，各行业领域的同步增长，经济势必高速增长，大大地增加了人们的就业空间，减少了人力资源的大规模闲置，优化了社会资源。

1.3 以亚洲国家为典型代表的日本政府采购制度

日本的政府采购没有一个完全统一的采购主管机构，这和美国由联邦政府统一制定各项采购法律法规不同，是由各部委或者协会参照自身的需要自行制订采购计划，属于“分散采购方式”的最典型的国家。日本虽然是作为“分散采购方式”的代表国家，但其完善的法律体系建立，对国内供应商的高度保护甚至是对国外供应商的“过度歧视”政策，保护本国产业、民族产业和国内供应商利益方面堪称典范，这些是非常值得我国学习和借鉴的。日本除了遵守世界贸易组织《政府采购协议》，国内还颁布了一系列政府采购的一般性法规：1947年的《地方自治法》《会计法》和《预算决算与账目公开条例》、1962年的《合同式商业交易法规》、1980年的《有关政府采购货物或特定服务特别程序的命令》、1995年的《地方自治法实施令》和1996年的《政府采购协议》等，除此之外，日本政府建立的公开招标、邀请招标、限制性招标的多种招标方式，对供应商资格审查、信息公开的严格的供应商管理制度，以及政府采购全程的申诉制度和完备的政府采购争端解决程序，虽然随着日本政府采购规模的不断扩大，政府采购市场已经发展成为一个开放的市场，尽管在政府采购制度上，日本政府一再强调“非歧视”“公开”“公正”和完全透明化的原则，但实际上所谓的“非歧视”的政府采购政策似乎只适用于日本国内供应商，日本政府采购对国外供应商限制条件苛刻，而且对外商采购的限额做出明确的规定，通常不超过采购总金额的两成。

2 我国政府采购的发展简史、现状及存在问题

2.1 我国政府采购制度发展历程

虽然政府采购有着200多年的悠久历史，但我国政府采购是改革开放的产物，我国真正意义上的政府采购政策是从1996年才开始实施的，经历了二十多年发展的我国“青年时代政府采购”在法律法规建设、采购规模、采购范围等方面还存在诸多不足，但已经步入高速发展的快车道。据财政部国库司统计，仅1998—2003年5年时间，我国政府采购金额从31亿元增加到1700亿元，增长了54倍之多。在短短的数年时间里，我国政府采购法律法规建设发展也突飞猛进，不断完善，以2002年颁布的《政府采购法》、1999年颁布的《招标投标法》为代表的政府采购领域的基本法，以2015年发布实施的《中华人民共和国政府采购法实施条例》、2011年发布实施的《中华人民共和国招标投标法实施条例》为代表的两部行政法规，加上长期以来由全国人大颁布的相关法律、国务院制定颁发的行政法规、财政部等部委制定出台的规章、各省人大和政府颁发的大大小小的地方性法规等法律法规，构成了我国政府采购的法律体系。

2.2 我国政府采购现状及存在问题

我国政府采购虽然起步较晚，但发展速度之快实属罕见，取得了可喜的成绩，在为我国政府采购蓬勃发展可喜可贺的同时，必须正视其存在的漏洞和不足，尤其是与外国特别是欧美等发达国家成熟的政府采購体系相比，我国的政府采购体系建设还存在诸多问题。

2.2.1 起步较晚，起点高，法律法规有待健全完善

从时间的角度分析，欧美等发达国家推行政府采购制度已有数百年的历史，我国真正实行政府采购政策只有二十多年的时间，而正好是在这段不长的时间内，我国经济发展最快、财政收入增长最猛，庞大的财政公共支出，政府采购金额从几十亿元人民币突破万亿元大关，如果政府采购制度的约束和控制不力，其后果不堪设想。而从法治角度分析，正是因为我国政府采购实行太晚，动作过慢，所以才更加需要起点高、步子快、力度强地充分吸收发达国家的经验，尽早把政府采购纳入法制化轨道。我国虽然颁布了《政府采购法》等法律法规，但这些数量有限的法律法规，对于我国庞大复杂的政府采购这项系统工程来说简直就是杯水车薪。

2.2.2 政府采购预算编制不够科学和精确，预算执行不够规范，预算监督不到位

英、美等国早在18、19世纪的政府采购法律法规里，就明文规定政府采购合同必须通过竞争方式订立，这些国家早已建立起了成熟完善的政府采购体系，与之相比，我国政府采购的预算环节工作仍需加强。由于长此以往的思维方式以及零基预算方法需要做大量的核实确认工作，我国大部分机构仍然延续了上年度的基数加增长的传统方法来做预算，加上预算编制范围不够完整，编制内容过粗等原因，势必使预算安排脱离实际情况，带来支出带有随意性的结果，这就不利于调整和优化财政支出结构，甚至会严重影响财政资金的使用效益。另外，在预算编制的精确度上，我国政府采购和发达国家相比差距尤为突出，有时候甚至不按照严格的规定来编制政府采购预算，通常情况下是年初的采购预算远远小于一年的采购需求，更有甚者会出现高价购置和重复购置物资等，导致采购行为严重脱离了采购预算的约束，这种不精确的预算编制，经常会出现随时变更采购预算，采购中进行随需采购、自由随意采购、分散性采购等。

2.2.3 政府采购专业队伍规模过小，人员素质急需提高

政府采购和普通的商品交易是有本质区别的，随着政府采购规模和采购品种的不断扩大，政府采购的行为也越来越复杂化和专业化，因此要求政府采购人员具有较广的知识面和扎实的专业知识，懂得财经、法律等知识，还需要对各行各业的知识有一个总体的了解和认识，而目前我国从事政府采购工作人员大多属于财政金融部门，甚至很少接受过相关政府采购专业知识的培训和深造，距离专业化的要求仍然有很大的差距。 随着我国经济的不断发展，政府采购规模和范围的不断扩大，我国的政府采购法律法规体系的建设和完善，更需要建立一支数量庞大、专业知识过硬的队伍，为进一步提高我国政府采购质量和效益提供实力雄厚的人才保障。

2.2.4 信息发布、供应商资质审核、投（评）（定）标程序欠规范

我国现阶段仍然缺乏唯一权威性和专业的以及系统化的机构来全面、及时、统一、准确无误地传播政府采购的信息。通常是采购信息由媒体传播或者由发起采购人直接将采购信息发送给有资格的供应商，这样势必出现关系采购、人情采购、定向采购和地方性保护采购等现象，滋生腐败，违背政府采购的宗旨，严重影响政府采购的健康发展。另外，没有一个完全统一的政府采购信息发布平台，这就限制了采购商和供应商之间方便迅速地获取对方信息的路径。

3 规范我国政府采购行为的建议对策及展望

3.1 进一步完善政府采购法律法规

纵观世界各国政府采购，尤其是欧美发达国家，无一不是在完善的法律法规体制下开展的，我国政府在十多年的时间里虽然已经颁布了《中华人民共和国政府采购法》《中华人民共和国招标投标法》等的一系列法律法规，显著提高了政府投入资金的使用效率，但当前的这些法律法规只是政府采购法律体系建设中的一部分，依然不能达到对整个政府采购市场进行高效管理，所以要继续参照国外尤其是英、美等国政府采购的法律体系，进一步抓紧制订如供应商资格审核、招投标程序管理、评标标准及评标程序的约束规定、采购从业人员的资格考核、政府采购管理人员行为规范、采购仲裁的管理规定等方面的配套法规，以满足我国政府采购规模日益增长所需。

3.2 准确科学编制政府采购预算

国家的重视是做好政府采购工作的前提条件，各级政府部门和单位更要加强学习政府采购的相关政策，必须真实、客观地制作采购预算，严格准确控制和高效管理政府采购预算，高度统一政府采购预算范围和预算标准。预算制作缺乏统一标准，加上采购模式没有集中统一，往往会出现预算执行出入大，采购随意性强，因此必须对政府采购预算进行真实的管理。

3.3 大力培养专业人才

专业的事情需要专业的人来做，政府采购更是一项专业性较强的工作，离不开一支高素质的专业化队伍。要加强用人制度的建设和改革，制订政府采购人员职业资格制度、职业标准和职业准则，同时，必须加强政府采购人员的政治思想教育，全方位地加强监管体系的建立，确保政府采购行为具有公开、公平、公正的“三公原则”的特征，为政府采购廉洁、高效管理和运营提供必要条件，只有具备一支高素质、责任心强、廉洁自律的政府采购从业人员队伍，才能够把集法律知识、金融知识、各方面专业知识于一体的政府采购工作做得更好。

3.4 大力应用现阶段所取得的信息技术成果，充分体现政府采购的竞争性和公开性

实践表明，充分的公开和竞争是以信息的公开为前提的，信息化采购正是体现我国政府采购公开、公平、公正竞争的手段之一，完全符合当前我国国情。首先，信息化采购完全保证了供需双方信息的完全公开，为供应方、采购方之间提供了快速高效的“见面平台”，也为各供应商之间提供了公平的竞争平台。另外，政府采购的信息化，减少了人为因素，使采购流程更加体现政府采购的公开性，同时政府的采购行为得到充分的、全方位的监督，使得采购需求机构、财政部门、采购中心分别作为政府采购的监督者、管理者和执行者功能定位准确，相互制约和相互监督，甚至采用专家评委信息化在线评标，既利于实际操作，更提高了效益。

总之，随着我国市场经济的不断发展和政府采购规模的不断扩大，以及与之配套的政府采购相关的法律法规体系的不断完善，我国政府采购势必将沿着高度统一化、信息化和规范化的方向健康可持续发展。

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