民事争议纠纷处理视角下行政权的司法效力问题研究

摘 要：行政权作为立法机关赋予行政机关执行法律的权力，其介入司法领域的现象较为常见。例如，行政权能够在司法诉讼之前处理民事争议纠纷，获得对某些民事争议纠纷的先行处理权和最终裁决权。行政权处理民事争议纠纷所产生的法律效力具有一定的权威性，但同时行政权所确认的法律事实也构成了对司法权的渗透和挤压，成为我国当代司法权与行政权之间关系处理的重点和难点。为此，文章以行政权对民事争议纠纷处理的参与为研究视角，讨论了行政权的司法效力问题。

关键词：行政权;司法效力;民事争议纠纷

《中华人民共和国民法典（草案）》（下文简称《民法典》）于2020年5月28日在十三届全国人大三次会议上表决通过。在中共中央政治局就“切实实施民法典”组织的第二十次集体学习会议（下文简称《民法典》学习会议）上，习近平总书记指出要提高司法机关对民事案件的审判水平和效率。与此同时，《民法典》中涉及行政法律规范的条文超过100个，接近《民法典》条文总数的10%。事实上，我国从国务院到各省厅、市、县级的行政机关掌握着丰富的人、财、物等各种资源，其通过对民事争议纠纷的先行处理和最终裁决等方式，在提高司法办案质量方面扮演着越来越重要的角色。这使得行政权客观上构成了对司法权的渗透，随之而来的是行政权所确认的法律事实是否能够获得司法权的认可，即产生了行政权的司法效力问题。

虽然行政权在提高民事争议纠纷处理质量发挥着积极作用，但其实施过程中也可能会发生因为不当执法而限制、剥夺行政相对人合法权益的情形。对此，习近平总书记在《民法典》学习会议上还指出，要规范行政权，依法严肃处理侵犯群众合法权益的行政行为和人员，并通过畅通司法救济渠道来实现行政相对人合法权益的有效保护。由此可见，在民事争议纠纷处理方面，通过司法权对行政权进行制约和监督，促进行政权更好地保护公民的个人权利。因此，亟需弄清如何正确认识和处理行政权和司法权的关系，使行政权在民事争议纠纷处理中的司法效力得以保证，从而为《民法典》的实施工作保驾护航。

一、民事争议纠纷处理中的行政权参与

（一）行政权的扩张

我国行政机关组织规模庞大，其在民事争议纠纷处理中的影响也越来越大。行政权在经济领域的延伸是其较为常见的权力扩张表现。例如，国有企业可以按照规定在经营不善的情况下转让股权获得再次发展的机会，一般情况下，国企会选择资金雄厚的民营企业作为收购对象，被行政机关吸引来的民营企业与国有企业之间存在力量博弈，会出现涉及股权转让、债务承担问题等纠纷。在这一过程中，上述问题使得很多民营企业无力承受，而行政机关作为国有资产的监管者，会利用行政裁量权等多种行政手段促成收购协议。事实上，这不仅反映了行政权在参与民事争议纠纷处理中的扩张，也暴露出其存在超越法定职权、恣意行政的行为倾向。

（二）行政权的合法性问题

鉴于行政权在民事争议纠纷处理中的广泛参与，以及立法机关赋予的宽泛的自由裁量权和行政立法权，如果行政权得不到有效的制约和监督，会产生权力滥用和违法使用等合法性问题。这点从《民法典（草案）》物权一编中关于不动产登记的相关内容就可以看出，如《民法典（草案）》第210条规定：“国家对不动产实行统一登记制度。统一登记的范围、登记机构和登记办法，由法律、行政法规规定”。第212条、第213条又分别规定了行政登记机构的职责和不得从事的行为，包括不能“要求对不动产进行评估”、不能“以年检等名义重复登记”、不能实施“超出登记职责范围的其他行为”。可以发现，第210条规定统一的登记制度，是为了建立规则和秩序;而第212条、第213条是为了规范行政权，防止行政权出现滥用和违法使用等合法性问题。事实上，现代法治的核心问题就是怎样用司法权来约束行政权的问题，从而减少和避免行政权在民事争议纠纷处理中的不当使用，因此行政权的司法效力是首当其冲的问题。

二、民事争议纠纷处理中行政权的司法效力

（一）司法效力的产生基础：行政权与司法权的二元分立关系

在民事争议纠纷处理中，行政权与司法权的二元分立关系是行政权依法履行职能的保证，是行政权产生司法效力的基础。《中华人民共和国宪法》界定了司法权和行政权间的二元分立结構关系，宪法第140条规定：“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律”。虽然在民事争议纠纷处理没有单独规定，但在民事争议法律实践中司法权和行政权之间也呈现出二元分立关系。例如，山东省烟台市人民法院连续给山东省的工商管理部门发出四份法律公函，督促工商管理部门协助法院依法拍卖山东省三站股份有限公司部分股份作工商变更登记，但山东省工商管理部门迟迟没有配合。在该案件中即便司法权具有强制力，行政权也能拒绝配合执行，其中的重要原因就是行政权和司法权的二元分立。这样的案例，在司法实践中不胜枚举，对此，中国政法大学研究生院常务副院长李曙光教授认为，如果股权转让和司法拍卖存在问题，那么行政部门可以通过司法监督程序来进行纠正，行政权应该尊重司法权，使其行政行为产生符合合法性要求的司法效力。

（二）司法效力的判断标准：司法审查制度

根据宪法规定，司法权能够审查行政权的合法性，宪法第131条规定：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。行政机关在参与民事争议纠纷处理时行使宪法法律赋予的管理行政相对人的优越而广泛的行政权，由于行政机关难以依靠自律性的监督体制机制进行有效的自我规范，因此容易做出不符合民事争议纠纷中行政相对人利益的行政行为。对行政权的司法审查强调的是司法权对行政权进行制约和监督，进而判断行政权的司法效力。如果民事争议纠纷的行政处理程序经司法审查合法的能够获得司法认可，行政权即可在成为司法裁判依据的基础上，产生司法效力。相反，当民事争议纠纷处理中的行政行为经司法审查不符合法律、法规以及规章时，行政权则不产生司法效力，此时法院不依据该行政行为做出裁判。

三、民事争议纠纷处理中行政权司法效力的构建

（一）促进行政权与司法权形成良性互动

法院在解决民事争议纠纷时离开行政权的支持，但同时又应当警惕行政权的合法性问题，因此行政权与司法权的互动需要遵循必要的原则。一是司法独立原则，行政机关在争议处理中不得干涉司法权的独立行使，不能通过个案协调等互动方式给法院司法审判权的公正行使施加压力;二是公开原则，行政机关不得为了避免涉诉和败诉私与司法机关进行法律咨询互动，这会导致法官先入为主，影响民事争议纠纷后续的公正审判。

（二）加强司法权对行政权的监督

近年来司法权表面上起到监督行政权的作用，但是司法实践中暴露的问题仍然很多。新《行政诉讼法》的修订和颁布进一步强化了司法权对行政权的监督作用，但司法和行政机关都需要一个磨合期进行适应，因此预言《行政诉讼法》能够带来良好的实施效果还为时尚早。事实上，目前仍存在一些亟待解决的问题，如行政机关出庭应诉的积极性不高，行政机关和负责人不能正确认识做被告是表达合法权益的正当渠道，这容易导致人民法院的被动孤立;再如，跨行政区域法院还处在探索阶段，人民法院对行政案件的审理还需要克服很多障碍，司法程序的独立性、公正性、无利益性所必须的氛围还没有完全形成;此外，循环诉讼仍广泛存在，司法的终决性还没有真正实现。为了解决上述问题，通过强化司法权对行政权的监督从而确认行政权的司法效力是一个有效途径。因此，必须进一步优化权力结构，充分發挥司法权的监督作用，从而对行政权的司法效力予以确认。

（三）形成行政权司法效力的确认规定

行政权在参与民事争议纠纷处理时是基于多样性的行政法规和行政规章，而司法权适用法律判决个案，参照行政规章。同时，由于国内法律条文中对于行政与司法两种权力位阶的规定并没有明确界定孰高孰低，这就导致司法实践中普遍存在行政机关对司法裁定不予协助执行的不良现象。事实上，行政权的司法效力最终的确认仅仅靠立法框架是不够的，还需要完善相关的规定来促进行政权司法效力的确认工作。行政权也具有最终裁决权，行政机关依照《行政复议法》的规定，在一定条件下具备司法机关的终极裁决的权力，如果否定行政机关的终极判断权，可能又会出现司法权力量过大而不受控制的情况发生。

（四）立法确定司法权与行政权的位阶

司法权与行政权两种权力的高低判断标准不明确是造成这两者权利矛盾的根源，这一矛盾不利于民事争议纠纷处理中行政权司法效力的构建，通过立法确定司法权与行政权的位阶有助于解决这一矛盾。事实上，司法权和行政权都由立法权产生，两者同属于立法权这一“源”权力。因此，如果两种权力发生冲突，如行政权对民事争议纠纷的处理结果经法院审查认定为不合法，此时作为源权力的立法权会对两者间冲突进行协调。从立法上确定司法权和行政权是管理国家的两种平等的权力，行政权属于立法者授予的执行法律的权力，司法权属于立法者授予司法的权力，二者彼此交叉但是分立制衡，如果行政权和司法权存在对相同法律关系的冲突问题，那么理论上必须由立法权确定才具有效力。

四、结语

在我国《民法典（草案）》颁布之际，民事争议纠纷处理中行政权的司法效力研究符合当下社会的现实需求。由于行政权的司法效力的确认和构建还存在一些问题，文章通过对民事争议纠纷处理中行政权的参与问题、行政权的司法效力及其构建等问题的探究，以期推进行政与司法机关更好地推进《民法典》的实施，从而更有效地保护民事权利不受侵犯，促进民事关系和谐有序。

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作者简介：王宁彤（1988- ），女，安徽人，研究生，研究方向：宪法学与行政法学。