社会企业参与社区治理的困境与思考

葛琳

[摘 要]社会企业作为一个公益性和商业性并存的混合体，一直饱受学界和社会的争议，但就社会企业的发展来看，社会企业以实现社会目标为价值理念，将商业模式与社会服务创新紧密结合，是以实现社会目标为导向的组织类型和可持续性商业模式，此价值取向也决定了它是适合我国今后创新社会治理的一剂良方。除了其价值取向，不管是从宏观政策背景还是创新社会治理的需求来看，社会企业都是具有可持续发展能力的一股力量。但其由于宏观制度尚未给出法定意义上的官方认证、以及存在着同行业竞争困境和社区文化认同困境，社会企业尚未发挥其在社区治理中应有的作用。

[关键词]社会企业;社区治理;合法性困境;治理困境

一、问题提出

“公益还是商业？”这个问题并非日常生活中“向左还是向右”可以直截了当地回答。对于中国的社会企业来说，公益性和商业化运作这两种“水火不相容”的运作方式，使得它们在中国的发展饱受争议。社会企业到底是企业还是社会组织、是为了商业目的还是公益目的？此类的疑问从社会企业诞生之日起就一直存在人们的脑海当中。社会企业不仅不同于商业企业，也有别于通常意义上的非营利组织或社会组织。虽然学者们对于社会企业的定义存在各家之言，但笔者认为总结来说其基本特征包括：采用商业化运作;不以营利为目的;参与社会服务、公共服务;促进社会可持续发展。

社会企业以其“公益性”和“商业化运作”两者交融的特点，在创新社会治理的背景下成了一股鲜活的力量。自社会治理重心下移开始，“社区”成了社会治理的基本单元，社区治理的主体也越来越多元，并且政府也在积极鼓励和引导社会力量进社区。但社会企业由于没有相关的法律法规作为支撑以及缺乏社会认可度等缺陷使得其在进入社区的途中面临着很多阻碍。作为组织生存的基础，“合法性”的研究也成了国内学者们的研究重点。笔者从合法性出发，梳理了近年来学者们对于社会企业合法性困境的现状研究，总结出目前社会企业参与社区治理的三种困境，并相应提出了一些思考和政策建议。

二、社会企业参与社区治理何以可为

1.社会企业概述

1994年OECD最早对社会企业进行了界定：社会企业是既利用市场资源、又利用非市场资源以使低技术工人重返工作岗位的组织①。同时，一个致力于欧洲社会公平研究的项目组织——欧洲社会企业研究网络（EMES）提出了一个社会企业“理想模型”，认为社会企业是指那些具有造福社会这一明确目标的组织，是社会经济的转型，而社会经济包括合作社和社团，因此“社会企业包括合作社之非营利化和社团之企业化”②。OECD和EMES虽然对社会企业的定义侧重不同，但都突出了社会企业的服务领域主要是社会问题相对突出的领域这一内涵。随着国外社会企业的研究开始流行，国内的学者也开始了本土化的社会企业研究。

社会企业由于兼顾社会性和商业化运作的特点，众多学者从不同的角度对社会企业下了定义，并且对社会企业进行了具体分类。时立菜、王安岩从社会企业对吸纳弱势群体就业的作用出发，称之为“非正规就业组织”③;王名、朱晓红则从社会企业的公益、市场和文化三个角度来分析其本质，并且认为社会企业是对企业和非营利组织的双重超越④;潘小娟则结合各国实践，将其定义为实现既定社会、环境目标和可持续发展而进行商业反易的组织⑤除了定义之外，学者们还根据不同的角度和理解对社会企业进行了具体分类。余晓敏、张强、赖佐夫以社会使命为标准，将社会企业分为五种类型，涵盖医疗、教育、就业等民生领域⑥;王名、朱晓红依然着眼于公益、市场和文化三个层次进行分类⑦ 。

虽然各位学者的定义和分类都各有侧重，但根据我国民政部官方网站“中国社会组织网”上对社会企业的描述“社会企业不是纯粹的赚取，已不是一般的社会服务，透过商业手法运作，赚取利润用以贡献社会”来看，可以确定的是，社会企业绝不是以营利为目的的组织，其社会目标要远远大于商业目的。社会企业以实现社会目标为价值理念，将商业模式与社会服务创新紧密结合，此价值取向也决定了它是适合我国今后创新社会治理的一剂良方。

2.社会企业参与社区治理何以可为

首先，相关宏观政策支持的角度。2013年，在民政部、财政部联合印发的《关于加快推进社区社会工作服务的意见》中，明确将“建立健全社区、社会组织和社会工作专业人才联动服务机制”作为推进社区社会工作服务的主要任务之一。自此，“三社联动”开始在国内大规模推进，并且社会组织作为三社主体之一也一直是学界讨论的重点，由此我们可以预见社会力量参与社会治理是符合政策导向的，这也为社会企业进社区奠定了基础。2017年3月，国务院办公厅印发《关于进一步激发社会领域投资活力的意见》，强调逐步放宽准入条件，鼓励社会力量及民间资本进入医疗、养老、教育、文化、体育等民生领域，促进投资主体的多元化。可以预见，随着社会服务供给体制以及民办非企业单位管理制度改革的深入推进，社会企业型的组织将得到政府更多的关注与支持，其发展也将进一步加快。同年6月，中共中央国务院出台《关于加强和完善城乡社区治理的意见》，鼓励通过慈善捐赠、设立社区基金会等方式，引导社会资金投向城乡社区治理领域。实际上，社区基金会这样的社区社会组织已经涵盖了社会企业的基本特征，用商业化可持续发展的方式来参与进社区治理。2019年2月，国家发改委印发《加大力度推动社会领域公共服务补短板强弱项提质量 促进形成强大国内市场的行动方案》的通知，通知中明确表示要“充分发挥有效市场和有为政府作用，提升公共服务质量水平”。

治理重心的下移和社会公共服务需求的增加都在呼吁更多社会企业这样以社会目标为核心并且可持续发展的组织参与社区治理，从以上的政策梳理可以看出，政府对社会力量的支持和鼓励是较为明确的，这也是社会企业进入社区这一治理单元的政策基础。

其次，社會治理创新发展的角度。第一，服务型政府的建设推动了社会企业的兴起。随着政府改革进程加快，转变政府职能、建设服务型政府逐渐成了各级政府的中心工作之一。自“有限政府”和“服务型政府”的概念提出后，“小政府，大社会”的治理格局更加深入人心，充分发挥社会力量协同参与社会治理成了现在的治理政策导向。这也为社会企业今后更多地参与社区治理，提供社区公共服务打下了良好的基础。政府通过购买服务和项目发包的形式将治理任务派给相应的具有专业资质的非营利组织，社会力量积极参与到这个过程中，充当政府的合作者。

第二，公共服务“社区化”是大势所趋。在中国随着社会福利体制引入市场机制，加上政府政策的鼓励和支持，社区场域内出现了一些民营福利机构。从1987年民政部开始倡导社区服务开始，全国开始建立各类社区服务组织和社区服务中心。在此过程中，出现了一些善于汲取多部门资源采取市场化运作模式的非营利性社区服务组织，初露社会企业的雏形。具体到社区服务中，如今各类“为老中心”和“日间照料中心”成了许多城市社区中重要的养老服务提供者。这些养老机构大部分是由民间力量投资管理，并且通过市场化经营获得收入的非营利组织。再如2017年开始，上海市实事项目“关于每年建立20个社区幼儿托管点”也是采用“政府委托，组织运营”这样的模式，而这些社区托管点的运营方基本上都是民办非企业单位，属于学者们认为的社会企业范畴。通过在非基本公共服务领域引入社会资本，可以提高服务效率，实现政府职能转变，充分利用社区资源，实现成本和效益的结合。

第三，中国已经步入了高度重视社会责任的时代。企业社会责任中国网上对于企业社会责任的定义是这样说的：“企业社会责任既不是企业赚钱最大化，也不是公共利益最大化，而应当是企业利益和公共利益的兼顾以及包括股东在内的各利益相关方期望、诉求和要求的平衡。特别是在企业生产经营每个过程和环节的同时体现，而达到企业的营利性和社会性的和谐统一。”随着中国经济发展平稳前进，优秀的企业或组织自觉承担社会责任已成为广泛的共识。当前中国社会还处于转型期间，各种社会问题也在凸显。城乡发展不均、区域发展不平衡、阶层差距大、社会心态不平稳等很容易造成社会问题和矛盾的爆发，而这些社会问题则需要社会、市场和政府的三者合作来进行解决。我国早在2006年1月颁布《公司法》，明确提出企业需要承担相应的社会责任，这也在一定程度上推动了更多的企业和组织来主动承担社会责任。党的十八届三中全会提出，要把“承担社会责任”作为推进国有企业深化改革的一项重要内容;党的十八届四中全会也强调了要加强企业社会责任的立法;党的十九大报告再次提出，要强化社会责任意识，只有积极承担社会责任的企业才是最有竞争力和生命力的企业。在企业社会责任中国网中，对企业社会责任的范围界定其中就包括了企业对政府、资源环境和可持续发展以及社区的责任。所以实际上社区治理不仅仅是社会组织活跃的单元，更应该是企业履行社会责任的场所。

最后，社会企业自身优势特点角度。第一，社会企业致力于可持续发展的治理模式。在关注和回应社会问题方面，社会企业在促进就业、弱势群体的照料服务以及基础教育等公共服务领域的社会价值得到了社会各界的认可。社会企业是公益组织实现持续发展的新模式，以往的慈善组织直到现在还存在着“造血功能不足”的弱点。在社会企业模式下，公益组织也可以通过合理市场手段筹集资源，实现公共服务的有效供给，凭借创新性手段解决社会问题。

第二，社会企业包含的价值理念和社区建设的内在要求是相契合的。先来看看民政部对于社区建设的定义：“社区建设是指在党和政府的领导下，依靠社区力量，利用社区资源，强化社区功能，解决社区问题，促进社区经济、政治、文化、环境协调和健康发展，不断提高社区成员的生活水平和生活质量的过程。”所以从社区建设的内在要求来说，将社会企业引入社区治理，发挥社会企业在社区治理的特殊优势是亟待思考的事情。社区建设以提供提公共服务为主要内容，而社会企业的社会效益目标和非营利性的价值理念与这一要求是完全契合的。

第三，近年来社会组织虽然顺利进入社区治理场域，但参与过程存在很多问题：资金不足、资源利用率低、专业人员缺乏、行政化色彩依旧。这些问题都使得社会组织参与社区治理的成效大打折扣，社会企业则在资源利用率和资金周转上相对传统的社会组织有很大优势，可以化解合理配置社会资源这个难题。

三、社会企业参与社区治理困境何在

1.社会企业合法性困境文献研究

新制度学派从组织趋同现象研究开去，强调成立任何一个组织都具有挑战性，需要克服“新进入缺陷”，获取关于组织生存和发展的合法性。社会企业虽然作为一种特殊的组织形态，但合法性仍然是它生存和发展的基础。

随之，社会企业合法性困境也得到了国内学者关注，大量学者从不同的视角分析了社会企业存在合法性困境的原因。王名等人认为中国社会企业未得发展是由于尚无社会企业的专门立法，所以难以依据法律导向界定社会企业的边界⑦，从而社会对社会企业的争议也首先集中于社会企业的组织属性⑧，除了组织腐性，运作模式和利润分配也是学者们关注的焦点所在。⑨。胥思齐和刘振等则是从社会企业使命出发，认为其社会使命和商业价值的双重目标难以度量和维持。较高的使命漂移使利益相关者对组织混合属性的可持续性产生怀疑⑩等致公益逻辑和逻辑难以和平其存。

邓汉慧和钟慧澜等都从社会企业缺位与社区养老服务出发，认为是因为社会企业文化小众化造成了认可度低的现状。

2.社会企业参与社区治理困境思考

目前学界对于社会企业合法性问题研究成果显著，但大部分学者的研究还停留在社会企业自身内在的组织合法性，忽略了社会企业在参与社区治理时获取合法性的治理场景分析。合法性作为一个组织生存的基础，已存在大量的学者研究，所以文章从社会企业合法性文献研究出发，结合社会企业面临的制度、行业以及文化环境，总结了社会企业参与社区治理过程中面临的三种困境。

首先，制度困境。从管理制度上说，我国社会组织有专门的管理登记制度，目前归口管理、双重管理、分类管理以及监督管理等制度都有利于国家对社会组织的依法规范管理。反观社会企业，至今也没有国家层面认可的专门的登记注册渠道。虽然随着社会企业走进人们的视野中，范畴也逐步拓宽，但目前社会企业的认证难以走上正轨。2018年3月，北京成立社会企业发展促进会，并发布《北京市社会企业认证办法》。同年4月，成都市政府办公厅下发《关于培育社会企业促进社区发展治理的意见》。总体而言，我國社会企业的宏观政策环境在大城市较为良好，但国家层面出台的“社会企业”专项法规政策条件还不完善。20世纪90年代末，西欧很多国家都相继发布有关社会企业的立法，亚洲国家例如韩国和日本也颁布了类似法律。但是至今，我国还尚未颁布有关社会企业的专项法律。制度困境也直接导致了社会对社会企业的认识不足，引发认知困境。社会企业的公众知晓度很低，甚至社会组织从业者、公益事业和社会服务等相关职业人员对社会企业的了解也甚少，很多采取社会企业模式运作的组织也并不能正确意识到自己属于社会企业的范畴，这些认识上的不足都加剧了社会企业所面临的制度困境。

其次，竞争困境。笔者认为，社会企业参与社区治理面临的竞争者主要是社区社会组织和少部分专业资质强的商业企业。自十九大后，政府为了加强与社会力量的合作，通过项目制将社区事务发包给第三方社会组织，满足和符合条件的社会组织可以通过认证进入政府的候选名单。这一做法一方面给政府购买服务提供便利，挑选符合自己要求的组织;另一方面，对于社会组织来说为了获得政府的项目经费，也会加强自身组织的发展。看上去双赢的做法，实际上却对社会企业发挥作用形成阻碍。社会企业自身都还没有官方认证，进入购买服务的组织范畴内就更加困难。上文也提到政府近年来大力提倡社会力量进入社区治理，这也给了很多企业履行社区社会责任的机会。所以，在更加专业的商业企业面前，社会企业就显得底气不足了。人才的短缺和资金的相对缺乏，使得社区在进行选择时，更容易选择社会组织或商业企业，而并不偏向夹在中间的社会企业。

最后，文化认同困境。对于进入社区的社会企业而言，它处于社区场域中如果不能与其中所蕴含的社区文化和环境合而为一，就将可能面临严重的合法性困境。现代社区异质化、原子化的特征使得很多学者发出了“共同体消亡”的担忧，家庭和社区场域之间的界限日益模糊，强化了社会成员在家庭场域之外的组织束缚感，这使得他们对于生活社区中、家庭场域外的组织活动可能更加抵触。此外，大多数社区成员对于社区的理解和认知构成了社区社会企业生存发展的文化空间，面对异质化和阶层化的现代社区，文化认同本在社区场域内就很难统一。

四、推进社会企业参与社区治理的思考

2019年中国社会企业与社会投资行业扫描调研报告依据反馈结果分析了现阶段我国社会企业的发展情况，自2006年以來，中国的社会企业取得了长足的发展但是依然面临一系列的挑战。总体而言，当前政府社会对社会企业的认知还非常有限，甚至持怀疑态度的人还很多。从国际的情况看，近年来社会企业的热潮正在有所消退，中国社会企业的发展已经进入了瓶颈期，急需要寻求新的动力和激励。尽管在教育、医疗、养老、扶贫和“互联网+”等领域均出台了大量政策，积极鼓励社会力量参与，但其实这些行业领域的政策并未明确提及社会企业的名称，尚未得到更大范围的推广和官方的认证支持。笔者认为，我国社会企业的发展需要厘清政府、社会和市场的边界，发挥社会多元力量支持社会企业的发展。不仅社会企业自身需要进行优化创新，社会力量也需要积极提供资源创造良好竞争环境，政府在其中更需要做好政策创新和制度保障的工作。

1.完善政策支持，突破制度困境

目前我国北京、成都两地已率先发布了关于社会企业认证以及促进社区发展治理的相关文件。法律政策以及相关制度设计的支撑是社会企业生存最为根本的“合法性”基础，也是其进入社区场域参与社区治理的立身之本。政府应积极建立健全社会企业制度安排，借鉴发达国家经验以及目前已出台政策文件的示范城市的做法，汲取不足和缺陷，从法律政策层面，健全社会企业参与社区治理的制度保障。

首先，强化社会企业评审认定制度，设立专门的登记渠道。社会企业具有双重特点，区别于社会组织和一般的商业企业。在当前社会组织面临资金不足、专业化不足等问题的情况下，许多社会组织会选择采用商业化的运作来维持组织的可持续发展。所以，需要建立官方的评审认定制度，让社会组织或商业企业想要转型为社会企业时“有法可依，有路可走”。政府应建立一套专门的认定标准，对于想要申请社会企业的组织进行严格的把控，最后进行社会公示，并且建立一套完整的社会企业名录，增强社会认知度和信息公开度。

其次，加强对社会效益大的社会企业的培育。积极鼓励致力于解决社会问题，创新社会治理创新路径的社会组织发展成为社会企业。社区治理关乎社区各类公共服务和公共事务的管理，政府应积极培育对实现社区发展建设更加有力的社会企业，不仅可以为社区进行“输血”也可以达到“造血”的功能。社会企业不同于福利慈善组织，也不是只为营利的商业企业，其最终目的在于实现社会的可持续发展，所以对于这类组织应积极培育孵化并提供相应的政策支持。

最后，落实财税支持政策。社会组织和商业企业的最大区别之一就在于登记注册的管理机构一个是在民政部门一个是在工商部门，两者的最大差别也体现在了税收政策的不同上。当前社会组织失信问题很多是由于虽然其享有税收优惠但依然在承担一些“营利性”的事务，造成了社会公信力不足等社会问题。商业企业由于在工商局下登记注册，税收政策相较社会组织来说负担更重，所以这时对于一些从事创造社会效益和提供社会服务的企业来说压力非常大，常常使企业陷入财政危机。所以，对于社会企业来说，财政税收政策的支持是其可持续发展的重要基石，政府应对于社会企业提供相应的税收优惠，但同时也需要建立专门的管理机构进行严格的监管，防止社会企业的失信问题发生。

2.拓宽发展路径，走出竞争困境

首先，政府应积极畅通采购社会企业公共服务的渠道。加大政府购买社会企业服务力度，建立专门的采购社会企业服务名录，鼓励和支持社会企业和社会组织一同竞争。这样，不仅拓宽了社会企业进入社区治理的路径，还提高了社会组织优化自身服务能力的积极性，形成良性竞争的局面。除了财政上对于社会企业的支持，为其“输血”激发其发展动力和自主性也是一项重要举措。

其次，建立专业的行业协会增强竞争力。社会上存在的各个行业协会作为一种“枢纽型社会组织”是社会组织的服务组织，为其提供资源和交流合作进步的场所。社会企业也同样需要行业协会来提供其发展的“靠山”，人都需要加入一个群体来寻找归属感，社会企业同样也需要。特别是作为目前存在诸多困境的社会企业，更需要一个强大的行业协会来为其提供各种各样的资源整合服务以及交流合作的机会。成立行业协会还可以从社会认同的角度给予社会企业一个合法性的支撑，一旦有了行业协会，社会对其信任度会更高，一定程度上推动了社会企业认知合法性的发展。

最后，鼓励高校等专业机构提供专业化人才的培训。当前社会组织发展的一个最大弊端就在于缺乏专业化人才，由于社会组织非营利特征，人员工资不高已成了社会公认。正因为待遇问题，很多专业化人才不愿进入社会组织工作，阻碍社会组织的可持续发展，造成很多社会组织进入“老龄化”状态。社会企业作为运用商业化运作的组织，在运营上更加灵活，也更需要专业人才的支持。政府应积极协调高校和社会力量，开设专门的创业课程宣传社会企业，鼓励专业人士对新社会企业管理人员进行培训，为社会企业可持续发展提供人力资源保障。

3.加强宣传力度，打破文化困境

首先，鼓励社会企业在组织内部建立社会企业文化。文化是一个组织发展遵守的核心理念，不仅是一个组织的信仰也是精神上的保障。组织文化好坏与否直接关乎员工的工作氛围和环境，从而影响整个组织的发展。当社会组织或商业企业要转型成为社会企业时，原本的组织文化也需要作出改变。社会企业致力于达成社会目标，构建可持续发展的美好社会。社会企业需要根据这样的核心目标构建各自的组织文化，形成良好的社会影响力。

其次，社会企业文化需要与社区文化协调发展。每一个社区都存在其特殊的社区文化，社会企业在参与社区治理时需要根据社区文化特点对自身治理理念进行调整。例如社会企业在处理公共事务时会想要高效地完成目标，而社区居民可能在意的是这个过程的感受度，并不在意时间的长短，从而造成分歧。这种分歧的根本原因之一则是由于两者认同的理念存在差别。观念上的区别若是不进行协调，在进行具体事务处理时就可能会出现更大的矛盾。社会企业管理者在进入社区时，需要充分了解服务的社区文化是如何，了解社区内居民的认同和偏好，才能更加有重点的适当调整治理模式，完成治理目标。

最后，相关部门有必要通过各种途径扩大对社会企业的宣传，通过各种形式建立社会企业文化，以利于建立社会组织的公信力。如通过公益广告向公众宣传和展示优秀社会企业的案例。目前我国社会企业发展的一大问题就在于社会认知度不高，政府及社会对其宣传力度不足。当社会企业参与社区治理时，需要社区相关管理人员对社区居民进行一定的宣传，使得社区居民知道现在为其提供服务的不是社会组织也不是商业企业，而是社会企业，从社区内部出发一步一步地扩大其社会影响力。

注释：

①⑤潘小娟：《社会企业初探》，《中国行政管理》2011年第7期。

②郑胜分：《社会企业：市场、公共政策及公民社会的交叉点》，《公共行政学报》2018年第27。

③时立荣，王安岩：《社会企业與社会治理创新》，《理论探讨》2016年第3期。

④⑦王名，朱晓红：《社会企业论纲》，《中国非营利评论》2010年第2期。

⑥余晓敏，张强，赖佐夫：《国际比较视野下的中国社会企业》，《经济社会体制比较》2011年第1期。

⑧余晓敏，丁开杰：《社会企业发展路径：国际比较及中国经验》，《中国行政管理》2011年第8期。

⑨刘小霞：《社会企业：合法性困境及出路》，《学习与实践》2012年第10期。

⑩胥思齐，席酉民：《社会企业竞合活动及其合法性演进研究》，《南开管理评论》2018年第6期。

刘振，崔连广，杨俊，李志刚，宫一洧：《制度逻辑、合法性机制与社会企业成长》，《管理学报》2015年第4期。

钟慧澜，章晓懿：《激励相容与共同创业：养老服务中政府与社会企业合作供给模式研究》，《上海行政学院学报》2015年第5期。邓汉慧，涂田，熊雅辉：《社会企业缺位于社区居家养老服务的思考》，《武汉大学学报（哲学社会科学版）》2015年第1期。

（作者单位：中共上海市委党校）

（责任编辑 周 巍）