产业扶贫模式及长效机制瓶颈与破解*

黄祖辉，陈 露，李懿芸

（1.浙江大学中国农村发展研究院，杭州 310012；2.温州市农业科学研究院农村金融研究室，浙江 温州 325006）

一、引 言

贫困是一个世界性难题，缓解和消除贫困是人类实现可持续发展的重要途径。“发展生产脱贫一批”是中央精准扶贫“五个一批”之首，在我国扶贫战略中占有重要地位。党的十九大报告提出乡村振兴战略，产业兴旺作为乡村振兴战略中的首要目标，对于脱贫攻坚和乡村发展具有重要意义。大力实施产业扶贫是贫困地区脱贫的根本之策，也是贫困户致富的有效途径。2020年是全面建成小康社会和打赢脱贫攻坚战之年，绝对贫困现象得到消除之后，相对贫困仍会长期存在。因此，有必要从产业扶贫视角，研究我国长效脱贫及其体制机制构建。

学术界对产业扶贫相关问题的研究主要集中在以下四方面：一是产业扶贫主要模式。各地依靠自身资源禀赋、产业条件在产业扶贫实践中探索出多样化的产业扶贫模式，主要有龙头企业带动型、中介组织联动型和合作社一体化三种模式（郭晓鸣等，2007）。产业扶贫需要通过农业龙头企业或是农民专业合作社与贫困户之间形成良性互动机制，主要有“公司+农户”、“公司+专业合作社+农户”等产业扶贫模式（闫东东等，2015）。从实践效果看，“企业+基地+贫困农户+合作社”模式更适合我国当前背景下的产业扶贫（莫光辉，2017）。二是产业扶贫实践困境。我国贫困地区产业基础薄弱，产业扶贫不仅面临自然环境恶劣（韩恒，2008）、扶贫产业趋同（莫光辉，2017）、扶贫产业链短（李志萌等，2016）、基础设施薄弱（胡伟斌等，2018）等问题，也存在精英俘获（胡联等，2017）、大众俘获（杨浩等，2016）、扶贫产业化（邢成举，2017）、产业扶贫目标偏移（李博等，2016）等现象，同时面临扶贫政策缺乏统筹规划（申红兴，2014）、利益联结经济障碍（古川等，2017）、扶贫主体地位不平等（胡振光等，2014）、社会力量参与不足（马良灿等，2017）等困境，最终导致产业扶贫政策未能实现预期效果。三是产业扶贫长效路径机制。针对上述问题，学术界提出的解决办法是，基于政府、企业、农民三大产业扶贫主体（申红兴，2014），从提升贫困户脱贫致富能力（王宁等，2019）、发挥“能人”示范带动作用（古川等，2017）、完善利益联结机制（胡伟斌等，2018）等方面构建产业扶贫长效机制。四是产业扶贫绩效评估。不少研究认为产业扶贫实践带动贫困户增收效果良好，显著增加了贫困户的农业种植收入、畜禽养殖收入和家庭总收入（胡晗等，2018）；认为给予生产资料帮助，比直接给予现金更能实现贫困户稳定脱贫（李志平，2017）。应充分发挥农民专业合作社、龙头企业等新型农业经营主体的帮扶减贫作用（沈宏亮等，2020），主动吸纳贫困户参与产业扶贫实现脱贫致富。但也有学者认为，产业扶贫实践的减贫效果甚微，甚至带来负面效果，如农户总收入增加不明显（沈宏亮等，2020）、增加贫困户整体负担（梁栩丞等，2020）以及收入差距扩大等（孙兆霞，2015）。

综上，针对产业扶贫问题，国内不少学者已从产业扶贫主要模式、产业扶贫实践困境、产业扶贫长效路径机制和产业扶贫绩效评估等方面进行多方面探讨，本文从三次产业分类角度，以沿海省份浙江温州的产业扶贫为例，在对该市瓯海、永嘉、苍南、文成等区县实地调研基础上，重点研究三次产业扶贫特点、模式、不足及其成因，提出强化产业扶贫，建立长效脱贫机制的建议。

二、产业扶贫的主要模式与特点

温州市是我国民营经济的重要发祥地，也是改革开放的先行区，又是贫困山区、革命老区、少数民族集聚较多区域。位于浙南闽北交界处，全市常住人口为930 万人，农村人口为274.4 万人。2019年，温州实现地区生产总值6 606.11亿元，农业总产值239.61亿元，其中，第一产业151.72亿元，第二产业2 811.93亿元，第三产业3 642.46亿元。温州在2015年底与全省同步消除了“4 600元以下”绝对贫困现象，永嘉、平阳、苍南、文成、泰顺5个欠发达县全面摘帽，全市扶贫已从消除绝对贫困进入巩固脱贫成果和减缓相对贫困的阶段。温州山区老区产业基础薄弱、区域发展不平衡、相对贫困农户数量多，大多相对贫困农户分布在经济相对落后的偏远山区。在最新的低收入农户动态监测中，全市低收入农户为14.5万人，主要集中在该市永嘉、平阳、苍南、文成、泰顺等地区，各县（市、区）具体分布如表1所示。

表1 温州低收入农户地区分布状况（截至2020年11月末）

从表1 可见，该市相对贫困问题在一些山区县较为突出，长效脱贫任务依然艰巨。针对这一现象，温州市在产业扶贫上作了进一步实践探索，形成各具特点、不同类型的三次产业带动扶贫模式。

（一）以特色农业产业为特点的一产带动扶贫模式

这是源于立足资源禀赋，探索劳动密集型特色农业产业带动相对贫困农户增收的模式。特色农业产业的种植、养殖、加工、销售各环节往往需要大量劳动力，为有劳动能力的相对贫困农户提供了农业就业脱贫条件。温州针对相对贫困农户自身特点，大力培育特色产业，探索产业扶贫长效机制，带动相对贫困农户脱贫致富。首先，实施“一村一品”产业推进行动，发展一产中的茶叶、杨梅、蔬菜、中药材、中华蜂、水产养殖等产业，大力扶持糯米山药、红心猕猴桃、食用菌等一批特色生态产业，重点打造温州早茶、温州瓯柑、温州大黄鱼、雁荡山铁皮石斛、文成糯米山药等区域公用品牌。其次，支持农产品精深加工，健全农产品产销稳定衔接机制，延长产业链。最后，探索“互联网+农业+精准扶贫”模式，将优质的特色农产品通过阿里巴巴、村邮站、掌上供销等电商企业（平台）在网上销售，促进电商与特色农业产业融合发展。一产带动模式通过贫困户融入特色产业，探索长效扶贫与脱贫路径，拓宽了相对贫困农户就业增收渠道，减贫成效较明显。例如，该市山区泰顺县采用“合作社+基地+农户”精准扶贫模式，大力发展中蜂产业，带动该县相对贫困农户每年增收万元以上。又如，瑞安市的合作社和特色产业基地覆盖相对贫困农户1.5万户，联动产业基地3万亩，对农户减贫增收产生明显成效。以特色农业为特点的温州一产带动扶贫的模式架构如图1所示。

图1 一产带动扶贫模式

（二）以来料加工为特点的二产带动扶贫模式

这是源于大力发展来料加工产业，探索二产带动相对贫困农户增收的模式。来料加工作为一种劳动密集型的二产，就业门槛低、成本投入少、技术要求低、可行性较强，虽然层次并不“高大上”，但带动相对贫困农户增收效果特别突出，是为老弱病残等特殊群体量身定做的产业。温州大力发展来料加工，探索二产对相对贫困农户持续减贫与增收的长效机制。在产业扶贫政策支持下，来料加工门类不断拓展。目前已形成激光雕刻、小工艺品、服装皮革、五金加工、移印、丝印、电器、电子、无纺布等数十类、几百种产品的行业。来料加工经纪人接到订单后，把原料或半成品分发给相对贫困农户，组织形式有分散加工、集中加工以及集中与分散组合三种。来料加工助力扶贫取得显著成效，既促进相对贫困农户就地就近就业增收，又缓解企业用工荒难题。该市文成县大力推广“来料加工经纪人＋电子商务”运营模式，带动相对贫困农户近1千多人。泰顺县设立加工点1 328个，经纪人达到1 388人，带动相对贫困农户近2万多人。以来料加工为特点的温州二产带动扶贫的模式架构如图2所示。

图2 二产带动扶贫模式

（三）以休闲产业为特点的三产带动扶贫模式

这是源于深挖旅游资源，探索乡村休闲产业带动相对贫困农户增收的模式。乡村休闲产业，尤其是民宿与农家旅游业，基本上是劳动密集型的产业，并且投入低、见效快、风险小，能够吸纳大量农村富余劳动力。温州市牢牢抓住城市居民对乡村多类型生态的向往，积极发展乡村休闲产业，探索三产带动脱贫长效路径，加快相对贫困农户脱贫致富。温州的乡村休闲产业以国家5A级景区“雁荡山”、国家4A级景区“楠溪江”等众多著名景区为依托，致力于让“绿水青山”成为相对贫困农户增收的“金山银山”。全市乡村休闲产业从普通农家乐起步，发展出农业观光园、古村落、农业胜景、农业采摘、民宿等多种形态。相对贫困农户既可以自己创办农家乐、民宿获得经营收入；又可以到景点、餐馆上班获取劳务收入；也可以以休闲产业为载体，出售自己生产的土特产品和出租房屋实现增收脱贫。例如，该市永嘉县投资20多亿元，谋划了8个“夜经济”项目，把“美丽乡村”转化为“美丽经济”，让游客夜间留得住、农户夜间能创收，打造的楠溪江滩地音乐公园和丽水街两个项目已成为“夜经济”的网红打卡地；在美丽乡村“夜经济”的助推下，今年上半年永嘉县相对贫困农户人均可支配收入增幅达13.2%。文成县依托“侨家乐”乡村休闲旅游品牌打造脱贫增收新引擎，截至目前，“侨家乐”累计接待游客5.23万人次，实现旅游总收入超过5 000万元。2019年，温州市乡村休闲产业接待游客4 486.2万人次，总收入达到25.9亿元。以休闲产业为特点的温州三产带动扶贫的模式架构如图3所示。

图3 三产带动扶贫模式

（四）三次产业扶贫模式与路径的比较

对上述三次产业扶贫模式概括和比较可发现，三种类型产业扶贫模式均拓宽了相对贫困农户的增收渠道，甚至能够带动一部分相对贫困农户致富。其中，一产带动模式依托良好的农业产业基础，以培育壮大特色农业产业的方式，进行产业扶贫长效机制的路径探索；二产带动模式利用乡村闲散的农村劳动力资源发展来料加工产业，强化了产业扶贫，逐步建立起稳定的脱贫路径；三产带动模式则是结合丰富的乡村休闲旅游资源，推进乡村旅游产业发展，形成三产扶贫发展路径（见表2）。

表2 温州三次产业扶贫模式和路径比较

三、产业扶贫长效机制瓶颈与破解

（一）产业扶贫长效机制瓶颈

实地调查发现，在相对贫困地区产业扶贫长效机制建构中仍存在诸多的瓶颈制约，主要体现在以下四个方面。

一是主体内生动力不足。主要包括贫困主体和带动主体两个方面。相对贫困农户总体上年龄老化、文化不高、素质偏低、能力偏弱，脱贫内生动力不强，而以产业发展带动脱贫对他们而言仍面临增收渠道狭窄、收入来源过于单一的困局。就带动主体看，尽管乡村有不少新型主体，但其中不少新型主体技术与能力并不强，往往缺乏内在动力，难以发挥对贫困主体的带动作用。

二是扶贫产业基础薄弱。很多相对贫困地区仍不能因地制宜发展农业特色产业，农业具有生产周期长、生产季节性强、投资回收期长等特点，受市场价格因素和各种自然灾害的影响较大，难以吸引社会资本投入，不少特色产业发展基础薄弱，缺乏后劲。来料加工存在组织化程度偏低、带动相对贫困农户面不够广的问题。乡村休闲旅游业存在同质化，与一二产业融合不够，游客体验性不佳等问题。

三是农村基础设施滞后。欠发达地区通常基础设施薄弱，尤其是山区，不少县还没通高铁，自然村没通路，同时存在水电供应不稳，垃圾与污水处理设施不健全，公共停车位不足等问题，不利于乡村产业扶贫发展。此外，因土地制度制约，相关产业配套设施用地往往难以获得，影响了产业扶贫的长效性。

四是利益联结效果欠佳。随着政府对产业扶贫不断支持，工商资本（企业）开始进入产业扶贫领域，但利益共赢机制仍未完全建立，利益分配不均衡，相对贫困农户往往处于弱势地位。同时，产业扶贫也存在精英俘获现象，致使政府产业扶贫政策目标出现一定偏移。

（二）产业扶贫长效机制构建

针对产业扶贫中存在的瓶颈制约，要立足相对贫困农户的特点，因人因地制宜创新产业扶贫模式，从内生动力激发机制、扶贫产业发展机制、基础设施保障机制、利益联结完善机制四个方面，构建和完善产业扶贫长效机制，实现产业发展和长效脱贫的有机衔接。本文给出的产业扶贫长效机制框架如图4所示。

图4 产业扶贫长效机制框架

1.建立内生动力激发机制

一是加强贫困主体培训。无论是产业扶贫工作有效开展还是产业扶贫长效机制构建，文化水平低、无一技之长是挡住相对贫困农户增收的关键门槛。因此，要加强产业扶贫与扶志、扶智相结合，结合乡村产业特点，有针对性地开展技能培训，解决相对贫困农户“缺技能”难题，提升相对贫困农户的自我发展能力。二是加强带动主体培育。要扶持一批乡村工匠，培养新型职业农民，引导大学生回乡创业，推行乡村振兴指导员制度，抓实科技特派员活动，努力打造一支带动产业扶贫的“三农”人才队伍，推进产业扶贫与人才的衔接。三是营造产业扶贫氛围。要树好一批产业脱贫典型，评选一批“扶贫团队”、“扶贫先锋”、“脱贫之星”、“扶贫典型示范村”，大力营造扶弱济困、共同富裕的浓厚氛围。

2.建立扶贫产业发展机制

一是重视业态多样发展。优先选择辐射范围广、带动能力强、减贫效果好的扶贫产业，不仅发展农（渔）家乐、民宿、生态农庄等新业态，还要支持“土字号”、“乡字号”等传统产业发展。着力打造休闲观光农业、民宿集群发展、创意农业、农村电子商务等产业业态。在注重多业态发展同时，也要科学布局，避免低水平建设、低层次重复、同质化无序竞争。二是重视区域品牌建设。欠发达地区往往有良好的生态资源，但因知名度不够，产品和服务往往不能体现生态溢价，因此要特别重视区域产业产品品牌建设，建立政府主导、企业运作、融入小农的品牌营运体系，提升扶贫产业盈利能力和市场竞争力。三是重视产业融合发展。依托乡村旅游资源，大力培育研学旅游、生态旅游、康养旅游、红色旅游、体育旅游等新业态，构建带动相对贫困农户持续增收长效机制。总结美丽乡村“夜经济”实践经验，出台相关支持政策，注重与特色种养业、农产品精深加工业、餐饮业、商贸流通等相关产业融合发展，为产业扶贫增添新活力。

3.建立基础设施保障机制

要补齐乡村基础设施短板，为产业扶贫的高效化、长效化打下坚实基础。在科学规划基础上，重点加强相对贫困乡村水、电、气、路、卫生等基础设施建设，解决餐饮、休闲、住宿等服务设施和停车场、加油站等辅助设施用地困难。深入推进贫困地区环境治理，出台乡村治水、治污地方性法规，扎实开展农村改厕工作。坚持把“绿水青山就是金山银山”理念的践行贯穿于产业扶贫全过程，探索产业扶贫中“生态优先”和“绿色发展”有机结合新模式，有效带动产业振兴和相对贫困农户脱贫增收。

4.建立利益联结完善机制

建立产业扶贫长效机制，完善相关主体利益联结机制极为重要。要坚持“利益共享、风险共担”原则，正确处理带动主体与被带动主体的利益关系，实现各利益主体合作共赢。首先，鼓励新型农业经营主体采用集体林地、土地入股、保底分红、利润返还等分配形式带动相对贫困农户，使相对贫困农户成为全产业链的利益主体，保障其合法权益。其次，发挥政府的杠杆作用，在政策、土地、资金、培训等方面给予带动主体相应支持，使其能主动吸纳被带动主体进入产业链。最后，完善农房抵押贷款、农户资产授托代管和扶贫资金折股量化等做法，有效盘活农村闲置资源资产，形成产业帮扶脱贫长效机制。