生态环境损害赔偿制度研究

引言

随着经济的发展和社会的进步，生态环境污染的问题越来越严重，对生态环境的修复也迟滞了。主要原因在于相关法律并不完善，2015年的试点方案和2017年的改革方案出台，一定程度上推动了生态环境损害赔偿的进步与发展，相关省份也因地制宜的制定了各种政策，审理案件数量与涉案金额也逐步提高，修复了各种生态要素，包括林地，土壤，水体等。2020年5月28日民法典通过，第七编侵权责任编的内容逐渐完善，对生态环境损害赔偿的形式和范围作出了明确的规定。2020年6月30日，生态环境部的新闻发布会上指出，民法典的通过具有重要意义，其中对生态环境损害赔偿的内容的完善更是将改革的成果实际的体现在了实体法当中。

一、生态环境损害的概念

1.定义

在中国，由于经济基础较差，环境保护意识淡薄，早期人们一般会把生态环境损害与生态损害、自然资源损害、环境损害等概念互相混淆。但随着经济的发展和人们环保意识的进步，我国诸多学者也对生态环境损害定义的认识也逐步提高。蔡守秋教授认为各种环境污染和环境破坏等行为对公共资源、环境本身和生态系统上的减损是生态环境损害，其中主要包括草原、海洋、森林、空气、海洋等自然要素，而个人财产和健康的减损则不包括在内。¹吕忠梅教授则认为生态环境损害赔偿责任构成的基本要素方面将生态环境损害解释为对生态环境进行破坏的原因行为和损害结果两种要素结合的“二元性”特殊结构。¹

《生态环境损害赔偿制度改革方案》于2017年8月29日召开中央全面深化改革领导小组第三十八次会议审议通过。该方案第一次用政策性的文件界定了它的概念，生态环境损害，是指因污染环境、破坏生态造成大气、地表水、地下水、土壤、森林等环境要素和植物、动物、微生物等生物要素的不利改变以及上述要素构成的生态系统功能退化。该观点虽然列举了不同行为对环境造成的损害，但是并不完全，例如采矿，修路，隧道等虽然合法但是也有不利于环境的影响。由此我认为生态环境损害的定义应该更加全面，应当涵盖所有的人类活动，这样才能全面的保护生态环境。

2.与相关概念的辨析

2.1 环境侵权

一般认为环境侵权主要侵犯的是人身权和财产权。这种观点主要还是认为环境侵权侵犯的是人们的民事权益，而忽略了环境权。因此有的学者提出了环境损害的概念，不仅包括人身权和财产权，也包括了对环境的损害。

2.2 自然资源损害

这一观点主要来自美国，国内也有类似的概念，但学界并不认可。因为在我国，资源与环境是不同的概念，虽然二者联系紧密。自然资源主要强调的是经济属性，而且自然资源有其所属的主体，一般为集体和国家。这一观点忽略了它的生态属性，且由于其归国家和集体所有，当自然资源受到损害时，主要还是从经济层面来进行补偿。

2.3生態补偿

生态补偿一般是指为了维持生态系统的良性发展和救济已经被破坏的生态环境对生态环境的损害者进行管理的一种制度。生态补偿中的补偿人不仅包括损害了生态环境的主体，也包括从生态环境中获益的主体或可能获益的主体，即生态环境补偿的主体范围更大，且一旦发生环境损害，潜在的受益人也要履行义务。而生态环境损害主要是有违法或者原因行为等条件作为前提，一般是在对生态环境造成损害后，由法律规定的一种法律责任。

3.生态环境损害赔偿的理论基础

3.1环境权

欧美国家普遍认为环境权不是一种单一的权利，跟生命权健康权不同，

是众多权利相关联的。随着我国相关环境法律的发展，与环境权相关的内容也逐渐增多。环境权内容的增多为生态环境损害赔偿提供了理论支撑。环境权的主要含义是，每个权利主体对于其存在或者发展的周围各种环境所享有的权利和义务。

3.2公共产品理论

马克思认为公共产品不是每一个人所单独拥有，而是所有人共同拥有，他与所有人都息息相关，每一个个体都可以从中获益。根据这个理论，生态环境所带来的利益是全体成员都应该享有的，这种权益受到损害时，其主体是无法确定的，因此政府作为权利机构，应当成为其他利益主体的代表者。但是由于生态损害赔偿的复杂性，其他主体也应该协助政府，这也符合公共产品的公益性本质。而且当政府作为主要代表如果对生态损害赔偿的管理不当，其他主体也应当承担起监督的职责，督促政府的工作。

二.生态环境损害赔偿制度的现状及问题

1.现状

我国的《侵权责任法》中对环境侵权只有关于人身权与财产权的规定，并没有对生态环境的保护作出规定。现有的关于生态环境损害修复与赔偿的范围、环境公益诉讼的程序等法律规定主要散见于《中华人民共和国海洋环境保护法》《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》和《关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》中。²

我国疆域面积辽阔，且各地生态环境各不相同，因此在试点时选择了具有各自特性的七个省市，分别为吉、鲁、贵、苏、云、湘、渝。在五年的时间里，各地均制定了不同的政策，共审理了九百多件案件，赔偿金额将近三十亿，修复了包括林地、土壤、草地、水体等各种自然要素。

2.问题

2.1主体单一

在早期，生态环境损害赔偿中企业对污染环境的赔偿只涉及到财产权及人身权，但是对生态环境权的赔偿并不明确，其费用一般为政府承担。

2.2立法缺失

在民法典出台之前，我国仍没有专门的法律作出具体的规定，分散在《宪法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《环境保护法》等法律中，由于不是专门的法律，因此在实践中有很多不足之处。比如在宪法中“国家保护和改善生态环境，防治自然污染或者其他公害”，这一规定过于笼统，在实践中无法具体适用。而在《侵权责任法》中，也只有对人身权和财产权进行补偿的措施，而对环境权的补偿并没有体现。

2.3磋商程序不健全

一般在发生生态损害赔偿后，第一件事情就是进行磋商。公法角度来看，磋商是一种行政行为，一方为行政主体，另一方为私人主体。而从私法角度来看，双方均是平等自愿的，因此是民事行为。“还有一种观点结合前两者的共有的特征将磋商解释为一种特殊的行政行为并称之为协商行政，即放弃一般行政行行为的命令式和强制性的特征转而采用温和平等的方式达成行政协议来实现维护生态环境的公法目的。”³

2.4赔偿范围不明确

美国学界一般认为自然资源的价值是使用价值以及非使用价值。非使用价值的意思一般指没有经济价值或者尚未发现其他价值。“范围”的规定是一个概括性的概念，主要内容是清理有害物、恢复遭受破坏的环境、在恢复期遭受破坏的生态环境期间其应当具有的服务功能损害、对一些不可恢复的功能的损害进行调查、评估鉴定的过程中支出的一定资金。可以得出，非使用价值并未受到重视。

2.5 赔偿资金管理方式混乱

生态环境损害赔偿资金一般被认为是由磋商或者法院判决的由义务人支付的费用。这种资金一般有两种用途，一种是生态环境受到损害时由义务人支付对生态环境损害进行修复的费用。另一种是生态环境不能被修复或者不能被全部修复时义务人支付赔偿费用。现有的方案及各省份在实践中也没有做出明确的规定，因此赔偿资金管理方式的混乱导致资金使用效率低下。

三、域外生态环境损害赔偿制度的创新

1.域外生态环境损害赔偿制度简介

1.1 美国

美国作为一个经济发达的大国，在生态领域的立法也是在世界前列，对土地、石油、危险物质、水资源等都有相关的立法。各种法律文件共同组成了美国的生态环境损害赔偿制度。其中对危险物质进行规定的《超级基金法》，明确了权利主体，赔偿范围，责任承担等方面。

美国不仅在关于生态立法方面有着领先，对于环境公益诉讼的应用，美国起步也很早。最早的时候美国规定所有公民都可以提起诉讼，对于污染环境的人，不管其利益是否受到侵害。后来美国公民滥用这一权利，进而导致司法资源紧张，因此后来规定只有利益相关的公民才能提起诉讼。虽然公民提起诉讼的条件更加严格，但这也体现出了公民作为主体对生态环境损害赔偿制度的重要意义。

1.2欧盟

欧盟作为一个国家的联合体，虽然面积比不上我国，但其各国的分布与我国各省份的情况很相似，各地条件均不相同，对我国各省份的试点工作具有重要意义。欧盟的《环境责任指令》作为重要的基础，对欧盟各国对生态环境的保护具有重要意义。《环境责任指令》中明确了各种环境要素的损害，并对破坏环境的主体作出了界定，还细化了行为人的责任类型。

但是指令只是欧盟作出的，并不是各成员国本国的法律，因此各国在适用时还应转换为本国法律。虽然该指令多为原则性的规定，但也有一些具體的流程，比如对损害的评估。因此各成员国虽然转换为本国法律后可能各不相同，但总的还是要遵循指令中具体的内容，这有利于统一的管理。

1.3俄罗斯

俄罗斯地广人稀，对环境保护的法律众多且均为专门立法，最为特殊的是俄罗斯宪法中就规定了环境权，这体现了俄罗斯对环境保护的重视。而俄罗斯对生态损害的定义中规定了精神损害，这一点也是其他国家没有的。因为环境的破坏会导致人们本来的娱乐活动或是审美受到影响，从而会影响人们的精神状态，而人们可以就这一点而对破坏人提起诉讼。俄罗斯对生态环境损害赔偿的主体不仅包括破坏者，还包括被破坏之前的受益人，这样范围的扩大看似不合理，但却体现了俄罗斯对环境保护的重视。

俄罗斯在生态环境损害赔偿中还灵活运用了仲裁这种救济方式，仲裁是双方当事人自愿的坐在一起，没有司法系统的参与，对双方当事人达成合意的效率有显著的提高，而且仲裁一旦做出即终局，能够更好地促进案件完结。

2.域外生态环境损害赔偿制度的启示

美国在早期所有公民都可以提起诉讼，虽然之后因为公民权的滥用与司法系统办案压力大等原因，限缩了诉讼主体的范围，但是在我国，主体为市级以上政府，主体范围过于狭窄。

欧盟与俄罗斯都将政府机构作为环境保护的主力军，政府机构作为权利机关，能够调动的力量与信息获取的渠道都远远高于其他主体，而公民做好监督政府工作的任务，政府的工作落到实处，对环境的保护就能更进一步。

四、民法典的创新之处及解决措施

1.责任范围的扩大

民法典中专门规定了“环境污染和生态破坏责任”，而民法典中第一千二百三十五条中扩大了责任范围，“主要包括生态环境受到损害至修复完成期间服务功能丧失导致的损失，生态环境功能永久性损害造成的损失，生态环境损害调查、鉴定评估等费用，清除污染、修复生态环境费用，防止损害的发生和扩大所支出的合理费用。”⁴

2.主体范围的扩大

早期，主体仅为省市两级政府，但是仅仅这两级政府无法使损害赔偿程序很好的运行，因此应扩大主体范围，加入县级政府，同时省市两级政府也要发挥好监督管理的作用。 我国生态环境损害的案件大多数都出现在基层，而省市两级政府对基层不甚了解，而最为了解的基层政府却要经过繁琐的程序，效率低下，因此加入县级政府能够显著的提高生态环境损害案件的办案效率。

3.健全磋商程序

磋商程序在生态损害赔偿制度中非常重要的一环，磋商协议可以为生态损害赔偿提供理论依据。我认为磋商行为中的磋商行政说是最合适的，因为政府部门在磋商行为中起着监管和监督的作用，如果失去政府部门在磋商行为中的作用，那么就无法真正实现最后的目的——保护生态环境。

其次我们应该明确磋商制度中的具体内容，应该将磋商这一行为规定为强制性的义务，行为人在必须进行磋商的前提下，会更专注的进行磋商，提高磋商行为存在的意义，而且关于磋商费用可以由行为人分担，这样的经济原因可以使双方对磋商的存在更加重视。

4.明确赔偿范围

上文中提到，我国不认可“非使用价值”，但是因为生态环境损害涉及的要素非常多，单一的使用价值并不能完全体现生态环境的重要作用。因为如果现在的科学技术手段不能证明该自然资源的价值，但可能在将来，其价值可以体现。因此对不具有使用价值的资源，也有保护的意义，因此应该发展对“非使用价值”的资源的评估范围。

5.规范资金管理方式

在实践中，我国一般将赔偿资金由法院直接指定执行账户，在改革方案中规定将资金由第三方机构管理，由法院指定这一方式存在很多弊端。首先，法院具有审判职能，审判任务重，而法院人手不足，如果再增加对资金的管理，会导致法院的任务逐渐增加，工作效率变低。其次，法院的主要职能是审判职能，而管理资金并不是法院擅长的领域，在实践中如果出现资金管理不到位的情况，将会对法院的公信力产生不利的影响。

政府机构对生态环境损害负有监管职能，但由于地方企业对各地经济发展的作用不可忽视，应该考虑到地方政府对本地企业的偏袒与保护，因此应该将资金统一由中央管理，减少了繁琐的程序，提高了资金利用效率及公正性。

小结

生态环境的损害日益严峻，我们也采取了相关的措施进行补救，但是生态环境损害的复杂性对相关立法和科学技术的要求也逐渐提高。然而各地技术水平，经济条件的差异导致各地生态环境损害赔偿的发展不平衡。各省各市在具体的实践中各不相同，其中也有非常具有创新意义的措施，值得我们借鉴与学习。民法典的出台，明确了赔偿范围与形式，对我国生态环境损害赔偿制度的发展具有重要意义。

本文首先分析了生态环境损害的定义，在对概念进行一定的了解之后，分析了我国生态环境损害赔偿制度发展的现状，找出了其中存在的相关问题。在民法典出臺后，结合民法典中的创新之处对我国生态环境损害赔偿制度的完善提出了部分建议。但由于生态环境损害赔偿中涉及方方面面的知识，我国生态环境损害赔偿制度的发展还需要更多的努力。

参考文献

[1]蔡守秋、潘凤湘：《论我国环境损害责任制度—以综合性责任分担为视角》，《生态经济》2017年第 3 期。

[2]吕忠梅：《生态环境损害赔偿的法律辨析》，《法学论坛》2017 年第 3 期。

[3]刘倩：《生态环境损害赔偿概念界定、理论基础与制度框架》，《中国环境管理》2017年第1期。

[4]彭中遥：《生态环境损害赔偿磋商性质定位省思》，《宁夏社会科学》2019 年第 5 期。

[5]丁瑶瑶：《生态环境损害赔偿制度写入民法典》，《时政》2020年第14期。

作者简介：吴小竹（1996—），男，汉族，山东人，硕士研究生。