关于完善公益性公墓规划建设体系的建议

近年来，为贯彻落实国家关于推行节地生态安葬的部署，民政部等相关部门先后修订出台了《殡葬管理条例》、《关于推行节地生态安葬的指导意见》、《关于进一步推动殡葬改革促进殡葬事业发展的指导意见》等文件，多措并举推进公益性公墓规划建设。在取得显著成绩的同时，也存在一些亟待解决的问题，主要有三：

1.公益性公墓禁止建设区范围划定过大，可建设区域不明确。根据《殡葬管理条例》（以下简称“条例”），下列地区禁止建造坟墓：（1）耕地、林地;（2）城市公园、风景名胜区和文物保护区;（3）水库及河流堤坝附近和水源保护区;（4）铁路、公路主干线两侧。据不完全统计，自《殡葬管理条例》2012年修正后，只有山东、河南两省在此基础上提出明确退线距离要求。《山东省公墓管理办法》规定，自然保护区、森林公园、湿地公园、城市公园、风景名胜区和文物保护区及边界外缘2000米，水库、河流堤坝附近和水源保护区及边界外缘2000米，铁路、公路主干线边界外缘500米范围内禁止建造公墓;《河南省农村公益性公墓管理办法》规定，铁路和国、省道两侧各1000米范围内禁止规划建设农村公益性公墓。而其他省市均未提出具体退线距离要求，有些省市用“两侧”“附近”等模糊性词语来对公益性公墓禁止建设区划定进行弹性管控。结合“条例”及各省市文件，公益性公墓规划编制过程实际按照要求退线后，各省市普遍存在几乎无地可选的选址难问题：剩余用地中，大多数林地距离村庄较近且规模较小;大部分园地、设施农用地已从事农业生产活动，剩余未利用的分布散乱且不成规模;平原地区几乎没有草地及未利用地;零星建设用地基本都已落有项目;等等。

2.国土空间规划编制批复时间滞后，公益性公墓规划建设任务急迫。国土空间总体规划作为公益性公墓专项规划的上位规划，其批复时间直接影响公墓规划的批复及实施时间。受新冠肺炎疫情影响，各省市国土空间总体规划的完成时间都有所推迟，预计批复时间在2021年以后。这就对许多以2020年为时间节点制定公墓建设任务的省市造成不利影响。此外，公益性公墓规划建设的实际落实过程中，许多市县还面临用地性质调整的难题，大多市县没有足够规模的集中闲置建设用地或未利用地、可利用的林地供其建设使用，这就需要对土地性质进行调整。同时因受传统思想影响，多数百姓对以树葬为主体的生态葬接受度极低，致使许多市县民政部门在近期实施时选择以卧碑葬、骨灰堂为主的建设方式，该类建设方式要求其用地必须为建设用地。农用地转用的审批时间较长。这样就导致了许多市县无法如期完成建设任务。此外，采用树葬、花葬等生态葬方式时，墓区内部分路面进行硬化后，用地性质是否需从林地调整为建设用地、地面硬化率达到多少时需调整为建设用地，国家相关文件中也缺少明确的解释。

3.公益性公墓建设资金量小，无法支撑公墓体系建设。据了解，国家层面无公益性公墓专项资金，多数省市公益性公墓专项资金匮乏。山东、陕西等省市采取以奖代补的方式补贴公益性公墓建设，但先期啟动资金筹措仍为难题。以山东省为例，2018年，山东拨付省级民政事业专项资金54亿余元，其中公益性公墓建设专项资金1000万元，约占资金总额的0.19%，若将该专项资金均分到136个县级区划，每个县级区划约能分到7万余元，对各县市而言无异于杯水车薪，也直接影响了公益性公墓的建设任务。

为此建议：

一是完善《殡葬管理条例》，科学合理划定“三区”范围，缩小禁止建设区范围，拟定适建区、限建区、禁建区“三区”划定工作，必要时以图件形式向社会公示，为公益性公墓项目的落地提供更多建设空间。

二是成立公益性公墓规划建设工作领导小组，统筹协调特殊阶段的公益性公墓建设，保证公益性公墓规划与殡葬服务体系“十四五”规划、国土空间总体规划做好衔接，加快公益性公墓的用地手续审批办理，保障建设单位按规定时间要求完成各阶段公益性公墓建设计划。

三是设立公益性公墓专项资金，加大对公益性公墓建设的财政投入，拓宽经费的来源渠道，制定社会资本参与公益性公墓建设的具体工作方案，在不改变公益性原则的前提下，适当增加中高档墓穴的数量，满足群众多层次化墓葬需求，弥补公墓管护费用的不足。（杨秋生，民革山东省聊城市第七支部党员;刘仁帅，民革山东省直科技支部党员）