推动良法善治，建设和谐社区

侯佳儒 刘尉

城乡社区是社会治理的基本单元。习近平总书记曾提出，“社会治理的重心必须落到城乡社区”，“社区是基层基础，只有基础坚固，国家大厦才能稳固”，“推进国家治理体系和治理能力现代化，社区治理只能加强、不能削弱”等，指出了城乡社区治理对于国家治理体系和治理能力现代化、人民利益、社会和谐稳定的重要地位和作用。中共十九届四中全会、五中全会报告中强调，“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度”，“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系”，以及“政府治理和社会调节、居民自治良性互动”，为建设和谐社区指明了方向。

具体来说，和谐社区的建设需要以“良法”“善治”作为重要保障。其中“良法”是对“法治”的回应。按照亚里士多德的经典定义，“法治”即“依法而治”并且是“良法之治”，意即法治包含两层含义：其一，弘扬法律权威，建设和谐社区首先应“依法而治”;其二，法治是“良法之治”，和睦社区为“良法”提出了要求和检验标准。“善治”是对“共建共治共享”“自治”“德治”的回应，旨在完善“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑”的社会治理体系。

一、建设和谐社区的“良法”

社区治理是国家治理体系和治理能力现代化的重要一环，应纳入法治化的轨道。中国共产党第十八次全国代表大会提出了“新法治十六字方针”，即科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。以此指导和谐社区的建设，是推进社区治理的题中之义。

1.科学立法，为社区治理提供法治化路径，固定和巩固社区治理的实践成果

在社区治理的法律制度建设方面，目前存在立法空白以及规定不全、不细、缺乏可操作性等问题。为改变这一现状，要适时推进法律的立改废，一方面，要贯彻落实《城市居民委员会组织法》《村民委员会组织法》，研究制定社区治理相关行政法规以填补法律空白。另一方面，有立法权的地方要结合当地实际，积极从探索创新治理模式和治理方法的实践中总结治理经验，出台城乡社区治理地方性法规和政府规章。地方性规定要注重地方实际、因地制宜，明确社区治理的主体和相应职责以及社区治理的重点领域和重点制度，为完善社区发展服务体系、社区协商、社区治理的保障和监督等提供制度化、规范化、程序化的规定。

2.严格规范公正文明执法，提高社区行政执法效能

执法者必须严格以事实为依据，以法律为准绳，独立开展执法活动，保障社区治理效果。但在现实中，执法者必然承受来自方方面面的干扰，严重影响执法效果。此外，在社区治理中，居委会、村委会工作人员是社区治理的终端组织者，但并无执法权，无法解决一些痛点、难点问题，而由于基层执法队伍和执法能力建设不足、社区与执法部门之间的沟通渠道不畅通、职能部门边界不清等原因，执法效能大打折扣。要解决这一问题，首先应通过法律明确执法主体及其职能权限，同时要完善有关考核评价体制、监督机制和法律责任的规定。其次，要加强执法队伍建设，保障财力、人力、技术和执法手段支持;基层执法队伍要从基层社会治理的典型案例中总结成功经验，积极创新工作方式，科学划分管理空间，推动基层管理执法进社区，实现基层综合执法工作向主动服务型转变;执法机关要树立联动协作意识，加强与物业管理人员、社区工作者、业主等主体的互动互助。

3.充分发挥法律服务职能，为建设和谐社区提供公正高效的司法保障

公正司法是守护社会公平正义的最后一道防线，司法机关要树立司法为民的正义观，公正裁判各类纠纷，严格落实法律责任，维护基层社区治理成果，引导良好的社会风尚。要强化司法机关的队伍建设和履职能力，建立健全基层司法便民服务机制和社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制，开展巡回审判、建立社区法庭，联动各方力量将社会矛盾化解在基层。要加强对社会困难群体的司法救助，保障人民群众的诉讼权益，逐步排除制约司法公正的因素。

4.增强社区群众法治意识，培养社区群众法治思维，强化全民守法

全民守法既是全面依法治国的战略目标，也是社区治理迫切需要解决的重大课题。目前，我国社区治理中，还存在普通群众参与积极性不高、“搭便车”心理普遍、规则和程序意识不强、法治意识薄弱等问题。城乡社区要加大基层社区普法力度，创新宣传模式，加强法治文化建设，将普法教育活动与知识竞赛、法律咨询等结合起来，通过解决实际问题培养社区群众法治思维。

二、建设和谐社区的“善治”

良法是善治的前提，善治是良法的目标。和谐社区的“善治”是体现“多元主体共治”和“民主治理”的基层党组织领导、基层政府主导的多方参与、共同治理的城乡社区治理体系，是“自治”“德治”与“法治”结合的治理体系，是得到现代科技支撑的治理体系。

1.构建党委领导、政府主导下多元社会主体参与的现代社区治理的同心圆

习近平总书记在关于社区治理的论述中指出，“提高社区效能的关键是加强党的领导”。一方面，是中国共产党在社区治理顶层设计中提出总体目标、谋划重大战略、改革重大制度;另一方面，是基层党组织将社区作为联系和服务群众的“神经末梢”。在社区治理的实践中，不少基层社区采取“党建+”的治理模式，以社区党建引领社区治理，同时基层党组织在社区治理中协调各方力量，发挥了领导核心作用。

基层政府在城乡社区治理中应当发挥主导作用，这首先要求基层政府及其职能部门的权责要明晰，避免职责交叉、多头管理、無人管理的现象，提高行政效率。其次，基层政府要厘清与基层群众性自治组织的权责边界，加强与基层群众性自治组织、社会组织、志愿者等的合作以及对社会力量的支持和指导，形成社区动态管理的合力。要完善基层政府的政绩考核体系以及基层政府与基层群众性自治组织的双向考核评价体系，推动基层政府及时研究解决社区问题。

新时代城乡社区治理需要各种社会力量的积极参与，这些社会力量既包括居民、群团组织、社会组织，还包括市场主体、新社会阶层、社会工作者和志愿者。在新冠肺炎疫情的防控斗争中，正是城乡社区组织、社区工作者、社会组织、物业服务企业、居民群众等社会力量共同筑就了疫情防控的坚强堡垒，有效阻断了疫情的扩散蔓延。要进一步拓展社会力量参与社区治理的范围和途径，不断丰富内容和形式，进一步提升居民的社区认同感、责任感、参与感;建立社会力量参与社区治理的激励政策，通过政府购买服务、落实税收优惠政策、引导社会资金的投入等，提升社会力量的参与积极性和参与能力;重视社区工作者队伍建设，为城乡社区治理提供有力的人才支撑和治理保障。

2.“自治”“德治”與“法治”相结合，保障和谐社区“善治”的实现

社区治理不仅需要“良法之治”，还需要“自治”与“德治”。就三者的关系来看，德治是自治和法治的基础，它指向良好的道德修养和文明素质，对实现自治和法治具有内在的引领作用。法治是德治和自治的底线和边界，通过约束和限制为德治和自治提供保障。自治指向自我管理，是德治和法治的目标。将自治、德治与法治有机结合，是实现社区“善治”的应有之义和必然要求。城乡社区治理的实践中，不仅要重视良法，发挥立法、执法、司法和守法的法治保障功能，还要重视乡规民约、自治规则和章程、优良文化、公序良俗等“软法”的指引，善用“软法”推进社区治理。其次，要用好基层群众自治制度这一项基本政治制度，基层社区的治理中不仅要强调民主选举，更要重视民主决策、管理和监督，完善民主协商机制，创新协商、决策的方式和内容。

3.推进数字化智能化社区治理，以科技支撑社区“善治”

十九届五中全会明确提出要“加强数字社会、数字政府建设，提升公共服务、社会治理等数字化智能化水平”，各地也在积极采取措施推进社区治理的数字化和智能化。部分社区尤其是较大城市的社区，将互联网、大数据、人工智能等现代科技手段运用到社区治理中，如浙江部分社区采用“网络+数据”“网络+网格”“区块链+数据链”等模式，搭建智慧社区服务管理平台，让数字化转型为社区精细化治理赋能聚力。数据化和智能化还在很大程度上实现了基层治理工作的“减负增效提质”，通过数字技术的运用，将社区工作人员、基层执法人员从简单、重复的繁琐工作中解放出来。

当然，在推进社区治理数字化和智能化过程中，也要注意以下几个问题：一是治理主体对数字化和智能化的理念亟需转变、运用能力亟需提升，要克服对科学技术的抵触和畏难情绪，加深认识和熟练掌握技术;二是各地要根据当地的经济发展水平、社区居民文化程度和接受能力等实际情况，推进数字化、智能化以及个性化设计;三是要以实际问题为导向，运用科学技术对社区治理实践中的实践问题作出回应，依托数字化和智能化转型完善社区治理的公众参与机制、民主协商机制、丰富社区文化体系等。同时要妥善处理好社区信息采集、共享应用与信息安全的关系，避免数据重复采集、防范信息安全风险。

三、和谐社区：社区治理的最终目标

2017年，中共中央、国务院发布《关于加强和完善城乡社区治理的意见》，提出“努力把城乡社区建设成为和谐有序、绿色文明、创新包容、共建共享的幸福家园”的要求。幸福家园是有关社区治理目标的有温情、有温度的表达，和谐社区不仅囊括了这一表达的内涵，还体现了“以人为本，服务居民”的思想和立场，更内在地包含了“不争不吵、融洽有爱”的现代化社区治理秩序。因此，和谐社区的建设不仅需要将社区治理融入法治之中，还有赖于自治和德治。同时，通往和谐社区的道路，必然是多元主体共治之路，更是以现代科技武装的数据化、智能化之路。

（侯佳儒，中国政法大学教授;刘尉，中国政法大学博士研究生/责编 刘玉霞）