牛栏江红石岩堰塞湖整治工程建设管理实践

张天明，艾荣奇，蒋忠银，钟绍波

（牛栏江红石岩堰塞湖整治工作建设指挥部，650021，昆明）

一、红石岩堰塞湖项目背景

2014 年8 月3 日，云南省鲁甸县发生6.5 级强烈地震， 诱发金沙江一级支流牛栏江干流红石岩段右岸山体瞬间崩塌，形成的大型堰塞湖属自然灾害型。 堰塞湖发生后，经过应急抢险、后续处置，险情得以缓解。 堰塞湖地处云南昭通鲁甸县火德红镇李家山村和巧家县包谷垴乡红石岩村交界的牛栏江干流上，堰塞湖危险级别为极高危险、风险等级为Ⅰ级，溃决损失严重性为严重。 堰塞体距上游小岩头水电站厂房23 km， 距下游天花板水电站取水坝17 km， 堰塞湖整治工程实施过程中将合并开发原牛栏江干流规划“两库十级”的第6 个梯级罗家坪水电站及在鲁甸“8·3”地震中损毁的第7 个梯级红石岩水电站。

红石岩堰塞湖属大型堰塞湖，具有5 个显著特点。 一是“极大”，堰塞湖总库容为1.85 亿m3， 相当于大（2）型水库，堰塞堆载体大，崩塌堆载体积为1 000 万m3，沿河流方向山体崩塌的长度约890 m；流域面积大，堰塞体以上径流面积达12 087 km2，是唐家山堰塞湖径流面积的3.4 倍。 二是“极高”，堰塞体周边崩塌、泥石流、滑坡、岩体卸荷及风化岩体发育，次生灾害暴发可能性极高。 三是“极险”，堰塞体顶部最低点高程约1 209 m，水位上涨迅速，地震发生当天水位上升速度约0.8 m/h，48 h 后库容飙升至8 000 万m3，快速形成的堰塞湖直接影响上游曲靖市会泽县两个乡镇，同时也威胁着下游沿岸的昭通市鲁甸、巧家、昭阳3 县（区）10 个乡镇、3 万余人、3.3万亩(1 亩=1/15 hm2，下同）耕地及多座水电站的安全。 四是“极难”，堰塞体堆高超过100 m，以块石、碎石为主，最大块石单体重量超过百吨，堰塞体两岸为山体，尤其是右岸高750 m 的陡峭山体受震灾影响（其中坍塌至堰塞体形成的高边坡620 m）， 岩体破碎、稳定性差，局部坍塌和崩落频率高，施工安全风险高，施工组织极难。五是“极少”，左岸为体积5 760 万m3的古滑坡体，堰塞湖库区还存在11 个滑坡体、7 个崩塌体、14 处不稳定斜坡及4 条泥石流沟， 工程坝址区地震基本烈度为Ⅷ度， 不良地质条件相互叠加， 类似地质地形条件下建坝情况并不多见。 上述不良地质情况对堰塞体及堰塞湖库区周边居民安全造成巨大隐患，对堰塞湖进行整治刻不容缓。

二、科学制定整治方案

1.维持现状方案

堰塞体防洪度汛标准低，经过应急处置、后续整治后过流能力最大1 921 m3/s， 仅达到10 年一遇洪水标准，如遇较大洪水，水位迅速上升，对上游堰塞湖内部分居民和上游已建成的小岩头电站造成淹没，将加剧库区地质灾害的发生。 同时，堰塞湖溃决风险日益增加，一旦溃决，溃堰洪水洪峰流量将达7 134 m3/s，对下游沿岸人民生命财产造成的危害难以估量，并直接威胁着下游天花板、黄角树等水电站安全， 引发系列灾害链。 另外，仅通过整治高边坡表层挂渣悬石、利用原红石岩电站直径3.5 m 的发电引水隧洞作为应急泄洪洞泄洪等措施，其最大泄量仅为784 m3/s ，行洪不畅，不可避免地存在堰塞湖区经常淹没的险情，汛期上下游群众转移安置也将频繁出现，该方案不可行。

2.整体拆除方案

牛栏江红石岩堰塞湖堰塞体规模巨大，体积高达1 000 万m3，物质组成主要为中厚层状白云质灰岩、白云岩夹砂岩、页岩，最大粒径达5 m，块径50 cm 以上的约占50%，块径2～50 cm 以上的约占35%， 块径2 cm 以下的约占15%，拆除开挖需弃渣991 万m3。 此外，拆除后将形成新的临空面，原有应力失衡，将引发左岸巨型古滑坡的复活，下滑形成更大规模的堰塞体堵塞干流，右岸随着新的临空面的出现，极有可能形成新的更大范围坍塌，引发更为严重的灾害链，技术上难度大；另一方面，需规划540 亩渣场堆渣，方圆30 km 范围内无合适弃渣场，拆除运输及堆渣投资估算超过40 亿元，经济指标不合理。 该方案也不具备操作性。

3.除害兴利成库方案

虽然存在右岸620 m 高陡边坡处理及堰塞体超过137.43 m 超深混凝土防渗墙处理等两大世界性难题，施工难度大、辅助措施多、挑战性大，但技术上可行。 综合分析各处置方案的利弊，通过实施高陡边坡整治、新建溢洪隧洞、新建发电引水隧洞、泄洪冲砂隧洞及堰塞体防渗加固等工程，将堰塞湖处置改造成一座具有防洪、灌溉、供水、发电、旅游、环库经济等综合效益大型水利工程，整治后将形成一座坝高103 m、库容1.85 亿m3的大型水库， 能够抵御2 000 年一遇洪水，最大洪水流量5 820 m3/s；坝后电站装机201 MW， 多年平均发电量7.96 亿kWh，下游3 个梯级电站枯季增加发电量0.24 亿kWh，规划灌区及人饮工程， 多年平均自流供水3 851万m3， 可解决8.08 万农村人饮、6.62万亩农田灌溉；此外，形成的25 km 环库水岸将助推当地发展环库旅游等产业，带动乌蒙山区经济社会发展。 通过综合比较确定采用除害兴利方案。 工程总投资33.07 亿元， 施工总工期为50 个月。

三、因地制宜综合施策

1.组建高效务实组织机构

根据国务院批准的恢复重建规划，堰塞湖整治为恢复重建最大单体工程，云南省水利厅迅速组建了综合整治工作建设指挥部负责堰塞湖整治工程建设工作。 红石岩堰塞湖是特殊原因形成的特殊工程，处在建设条件极其恶劣的滇东北区、跨行政区域建设，没有先例可遵循，为了圆满完成好建设任务，打好这场短平快的技术、管理攻坚战，一是充分考虑堰塞湖整治工程的紧迫性，云南省水利厅于2014 年10 月22 日组建了牛栏江红石岩堰塞湖整治工作建设指挥部，牵头红石岩堰塞湖整治工程的建设管理工作，建设初期代行项目法人职责，分别从水利厅机关、直属单位、地方水务（水利）部门、省水投公司抽调15 人组成，迅速组织前期工作和施工准备工作， 并派专人跟踪盯守，于2015 年11 月完成可研、实施方案（代初设） 两个阶段的报告编制及16 个专题报告的审批工作；2016 年2 月26 日，牛栏江红石岩堰塞湖整治工程正式开工建设。 二是理顺管理体制，注册成立云南水投牛栏江堰塞湖工程建设有限公司，全面履行项目法人职责，具体负责堰塞湖整治工程的建设管理、资金管理、综合协调、电站融资及项目运营管理等工作。 三是鉴于该工程属灾后恢复重建项目，具有应急抢险的紧迫性和唯一性，设计要求高、精、艰，通过履行必要的政府报批手续，选择技术力量强、经验丰富、诚信度高、敢打硬仗善打硬仗的勘察设计队伍承担设计任务，短时间内提交了满足规程规范要求的设计成果，有力支撑了项目的落地建设。 四是充分发挥国内行业技术资源优势，成立高层次的院士专家团队为技术咨询专家组，并委托水利部水规总院全过程技术咨询，及时研究解决存在和新出现的问题。 五是依法依规开展招标投标工作，根据招标法，堰塞湖整治属抢险、救灾项目，可以不招标，但考虑到项目规模大、社会关注度高，指挥部严格按照建管程序，采取公开招标的方式确定技术领先、 设备齐全、业绩突出、管理严格、资信优良的国内、省内特大型、大型施工企业、监理单位参加项目建设， 确保了工程质量、安全，整个建设期间质量可靠、安全有序、投资受控。

2.多渠道筹措项目缺口资金

红石岩堰塞湖整治工程审定工程总投资33.07 亿元， 由中央财政补助资金、省级水利建设资金和社会融资等渠道筹措解决。 一是以云南省水利水电投资有限公司作为社会投资人，成立云南水投牛栏江堰塞湖工程建设有限公司作为项目法人，受各电站股东委托项目法人为建设主体，负责堰塞湖电站工程建设，并以堰塞湖整治工程为载体，以装机20.1 万kW电站作为盈利项目进行融资。 二是为扎实做好社会融资事宜，将中央补助资金注入项目公司作为资本金，向银行融资用于堰塞湖整治公益性工程所需资金。 三是根据《国务院关于支持鲁甸地震灾后恢复重建政策措施的意见》，充分利用国家给予的税收、金融、土地、产业等优惠政策，加快推进堰塞湖整治工程建设，向省发改、财政等相关部门积极争取上网电价优惠政策，即将电站大部分电量乃至全额电量纳入云南第一类优先发电，在后期运行过程中将堰塞湖项目作为公益性项目给予税费优惠。

3.建立健全内部管理制度

严格实行项目法人制、招标投标制、建设监理制、合同管理制和廉政责任制等“五制”管理。 严格执行“三重一大”的决策机制，重要事项及时通报、及时公示。 指挥部根据国家及行业相关法律、法规、技术规范的要求，结合工程特点和人员构成，明确了领导分工和部门工作职能职责，按制度办事，使工程在阳光下进行。 严格实行规范化管理， 结合工程实际，制定了《财务管理办法》《施工现场管理办法》《质量安全管理办法》《合同管理》《技术管理》《牛栏江红石岩堰塞湖整治工程施工质量、 安全生产、工程进度考核管理办法》《牛栏江红石岩堰塞湖整治工程施工现场质量安全管理处罚办法（试行）》等24 项管理制度，并在建设过程中结合实际认真总结经验，不断补充完善并抓好落实。

4.充分发挥综合协调职能

一是各司其责，齐抓共管推进工程建设。 指挥部负责协调解决重大技术问题，根据建设进展会同厅机关有关处室适时开展监督和指导，及时将上级文件精神按照领导批示向各部、室、组传达，做到从发文到办结全程跟踪问效；及时将指挥部员工及各参建单位的诉求向指挥部领导反映，并按领导指示协调相关部、室、组认真办理；全力做好上级主管部门与指挥部、外单位与指挥部之间的工作沟通和协调，为指挥部各项工作的正常开展创造有利条件。 云南水投牛栏江堰塞湖工程建设有限公司认真履行项目法人职能职责，确保工程建设符合基本建设程序要求。 为强化纪检监督，2015 年5 月水利厅及时派驻了纪检组，设置了举报箱，公布了举报电话，全过程实施监督，确保工程安全、资金安全和干部安全。

二是内外联防联控，全力推进工程建设。 考虑建设时间紧，为营造良好的施工环境，采取施工区域内外联防联控。 基于场内施工场地狭小、施工单位多，交叉施工现象突出，各作业面相互干扰大的实际情况，对作业区域实行封闭管理。 场外治安维稳和协调沟通工作由地方政府组建的治安执勤点负责。

三是明确移民责任主体，快速推进移民工作。 建设区域跨两市三县，建设任务繁重，以昭通、曲靖两市移民局作为责任主体负责具体的征地移民工作，指挥部按照批复的移民安置规划负责技术指导和资金保障，积极配合地方政府做好征地移民及群众维稳工作，加快推进堰塞湖整治工程建设和征地移民搬迁安置工作。

5.狠抓安全生产确保工程质量

一是在施工现场余震频发、松散危岩体坍塌滚落频发等不利因素影响下，指挥部班子成员带头深入工地一线，采取白天检查和夜间突击巡查等方式， 检查和协调各参建单位工作，限时处理现场存在问题，确保工程施工主要节点按计划完成。 与此同时严格执行国家安全和质量管理规定，严格规范施工单位自检、监理单位平行检测和第三方抽检工作，确保工程质量满足要求。

二是严格合同管理。 对合同承诺的项目经理、人员配备、设备、工期，实行最严格的考核、检查措施，发现不满足合同要求情况立即采取约谈、经济处罚直至清退出场等措施，维护合同权威性。 采取跟踪审计，严格计量、新增单价和变更管理，确保规范支付每一笔款项。

三是全面落实安全生产责任制。严格夯实各项安全措施，层层落实安全生产责任，提早防范，周密部署，认真开展质量安全大检查，防范各类安全生产事故的发生。 工程开工建设以来未发生一起安全生产事故。

6.积极主动协调沟通

一是充分依托地方党委政府，通过高位协调推动， 分别成立了昭通市、曲靖市及会泽县、巧家县、鲁甸县牛栏江红石岩堰塞湖整治工作协调领导小组，主要负责研究解决堰塞湖整治工作建设推进过程中涉及的征地、移民、外围环境等方面的重大问题。 指挥部积极主动与当地党委政府沟通汇报工作，2015—2019 年建设期间化解各类阻工纠纷45 次。

二是积极沟通协调做好做实专项设施补偿工作。 涉及原红石岩电站补偿， 指挥部经过了30 余次艰难磋商、会谈后，按照尊重历史、客观评估、合理补偿原则合规合矩解决了补偿问题； 涉及库区征地移民则采取“两床被子一起盖”的办法，即抢险救灾期间是灾民，享受灾民政策；堰塞湖进行整治后是移民，按照大中型水利工程的补偿政策予以补偿。

四、结 语

牛栏江红石岩堰塞湖整治工作建设抓建设、促质量、保安全，攻坚克难， 既严格按照建设管理程序要求，又因地制宜创新建管方式，采取非常规措施， 较好完成了各项工作任务。经过五年努力，红石岩堰塞湖主体工程顺利完工，于2019 年11 月22 日通过下闸蓄水验收，标志着除害阶段工作取得重大的阶段性成果，工程进入发电、人饮、灌溉等兴利阶段。