水土保持综合监管体系建设的思考——以安徽省长丰县为例

葛子辉

（安徽省长丰县水务局，231100，长丰）

长丰县位于安徽省中部江淮分水岭脊背地区，县界东望滁州、南融合肥、西临六安、北联淮南。 县辖14个乡镇和1 个开发区， 总面积1 841 km2，全县总人口近80 万人，耕地面积为11.22 万hm2。江淮分水岭将全县自然分为长江、淮河两大流域，全县自然河流、人工渠道纵横交错，形成了沟渠与水库相通，蓄水、引水、提水、供水和排水相协调的格局。 县内主要河流有四里河、板桥河、庄墓河、荒沛河、池河，中型水库12 座、小型水库165 座。 长丰县林草覆盖率为17.6%，土壤类型以黄棕壤土和水稻土为主，全县土壤侵蚀以轻度水力侵蚀为主，容许土壤流失量为200 t/（km2·a），原生土壤侵蚀模数背景值为300～450 t/（km2·a）。根据《全国水土保持规划国家级水土流失重点预防区和重点治理区复核划分成果》和安徽省人民政府《关于划分全省水土流失重点防治区 加强水土保持工作的通知》，长丰县水土保持不属于国家级和省级水土流失重点防治区。

一、水土保持工作成效与存在问题

1.水土流失类型与面积

按全国水土流失类型区划分，长丰县属于南方红壤区，水土流失类型以水力侵蚀为主， 局部存在滑坡、崩塌等重力侵蚀。 水力侵蚀的表现形式主要是坡面面蚀，丘陵地区亦有少量浅沟侵蚀及切沟侵蚀。 全县水土流失面积为2.63 km2， 其中按侵蚀强度分为轻度2.20 km2、中度0.43 km2。

2.水土流失成因与危害

（1）水土流失的成因

自然因素：长丰县地处江淮丘陵地带， 属于典型的南方红壤丘陵区，境内山丘区地形起伏较大， 地貌多变，8°以上区域是水土流失发生多发地。 区域内降水多变，为水土流失提供了天然动力。 人为因素：随着长丰县经济社会的快速发展，重开发轻保护、 重建设轻管护的现象较为突出，加剧了水土流失现象的发生。

（2）水土流失的危害

长丰县水土流失现象造成了河道水库淤积、河床库底抬高，耕地土壤土层变薄，养分流失、土地肥力降低、植被破坏、土地退化，耕地面积逐步减少， 区域生态环境难以修复，对全县人民群众生产生活和生命财产安全构成了严重的威胁。

3.水土保持工作成效与存在问题

长丰县从20 世纪80 年代开始坚持综合开发治理，水土保持工作取得了良好的成效。 据2011 年安徽省第一次水利普查成果，长丰县水土保持措施面积为335.4 hm2，其中工程措施面积74.3 hm2、植物措施面积261.1 hm2。 一是强化组织领导，长丰县始终把水土保持工作列入政府议事日程，建立水土保持工作激励机制，逐步完善水土保持法规配套体系；二是确保水土保持资金，水土流失防治是一项公益性为主的事业，由财政预算安排必要的资金；三是长丰县严把生产建设项目水土保持方案的审批程序，严把方案的质量关；四是真正落实水土保持方案的实施，始终坚持“三同时”和“先拦后弃”的原则，积极采取日常水政巡查、集中检查、联合督查等方式，极力做好水土保持综合监管工作；五是抓住全县加快推进城市化建设的契机，对退耕还林、退耕还湖、退耕还草等采取有效的经济补偿， 提高广大农民群众的积极性和主动性； 六是把水土保持宣传作为生态建设的主要载体来抓，通过“世界水日”、“中国水周”和“水土保持宣传周”等宣传活动，增强了全县干部群众的水土保持意识；七是通过加强县内建设项目的监督管理，法规体系、队伍建设、监管制度和能力建设等方面得到了完善和提高。

虽然长丰县近年在水土保持工作中取得了一定成效，但也清醒地认识到水土保持工作还存在一些问题。一是部分单位和个人对水土保持的基本国策意识和法制观念不强，对水土流失问题和水土保持工作的重要性和紧迫性重视程度不够；二是一些部门和地方往往只看眼前利益，随着生产建设项目不断增多， “重开发、轻治理”“只开发、 不治理”“边治理、边破坏”“一方治理、多方破坏”等现象还时有发生；三是由于受财政编制等条件的限制，长期在基层工作的水保人员少、经费不足，监管手段粗放落后、措施乏力，水土流失治理缺乏有效的科技和信息支撑，制约了全县水土保持工作健康发展。

二、水土保持综合监管体系建设工作重点

1.制度和能力建设是综合监管体系建设的根本基础

根据《安徽省实施〈中华人民共和国水土保持法〉办法》，长丰县应建立健全水土保持监督管理制度，并纳入县级政府年度目标考核责任制，提高全社会执法、守法的自觉性。 生产建设项目必须编制水土保持方案，对未编制水土保持方案或者编制的水土保持方案未经批准而开工建设的违法行为， 坚决限期采取补救措施；对已经造成水土流失危害的违法行为，或对要求限期采取补救措施的违法行为， 逾期仍没有采取补救措施的，坚决给予处罚；坚决贯彻执行“谁开发谁保护， 谁造成水土流失谁治理”、“分区防止、因害设防”及“三同时”的原则，积极开展水土保持执法情况督查，逐步完善水土保持监管制度体系建设。 全面加强综合监管体系能力建设。 一是开展水土保持监督执法人员定期培训与考核，提高和确保执法人员法律素质和执法能力，建立水土保持监督管理信息化平台建设；二是加强水土保持方案编制、 监测、监理等资质的社会化管理，规范水土保持服务能力，更好地服务社会水土保持事业；三是提高水土保持国策教育能力， 依托水土保持教学实验基地， 进一步强化水土保持科学建设，提升水土保持宣传教育效果。

2.科技发展和应用是综合监管体系建设的有力支撑

科技的发展和运用是水土保持监管体系建设的直接推动力和重要支撑。 长丰县应全面加强水土保持科技发展和应用体系建设。 在此基础上，重点研究长丰县水土流失防治的重点难点问题，包括经果林水土流失防治技术、 小流域综合治理技术、水土流失区植被快速恢复与生态修复技术、水土保持数字化技术等关键技术。 针对长丰县经果林水土流失严重等特点，重点示范推广经果林地水土流失治理、生态农业高效模式等技术成果。 长丰县应紧密结合国家“互联网+”行动计划，加快推进覆盖大中小水土保持管理信息系统和水利数据中心等应用系统建设。 全面推进互联网、大数据、云计算、人工智能等高新技术与水土保持监管体系深度结合，着力实施水土保持监管等信息新技术支撑工程建设， 以水利数字化、网络化、智能化推动水土保持监管体系现代化。

3.信息化、智能化建设是综合监管体系建设的有效保证

信息化建设是水土流失监管体系建设工作的直接动力和不竭源泉。长丰县应积极与安徽省水土保持信息化建设接轨，建立健全覆盖全县水土保持数据库体系和数据更新维护机制，实现信息资源的充分共享和开发利用，满足水土保持需求的业务应用系统和面向社会公众的信息服务应用体系。 应用系统逐步涵盖了水土保持、 工程管理等水利业务各领域，并不断向农村基层水土保持工作部门延伸。 全方位推进智慧水土保持建设，建设全要素动态感知的水土保持监测体系，水土保持信息网络、高度集成的水利大数据中心，大幅度提升水利信息化、智能化水平。 积极开展水土保持监管体系建设数字化与信息化建设，构建“互联网+”智慧水利框架。 依托省、市水土保持监测站点，建立和完善全县信息共享平台，会同县国土资源、农业、林业等部门，建立生产建设项目弃土场、地表土信息发布平台，为弃土场的合理布设与综合利用以及地表土分层剥离、保存和利用提供信息服务。

三、水土保持综合监管体系建设的思考

1.强化组织领导，切实加大投入

长丰县应全面加强对水土保持工作的领导。 一是由县政府牵头成立水土保持工作领导组，负责研究制定水土保持工作的发展方向、项目总体规划、实施政策，负责解决资金安排和协调，并监督水土保持规划项目的实施；二是建立健全政府领导任期内的水土流失防治目标和责任，建立政府按年度向上级政府报告水土保持工作的制度；三是建立水土保持监测网络，定期公告水土流失及其防治动态，对在水土保持方面作出突出贡献的单位和个人予以奖励；四是积极推行水土保持监管工作责任目标考核“一票否决权”，试行水土保持监管责任追究终身制。 长丰县应切实加大财政资金的投入。 财政部门要把水土保持投入作为公共财政支出的一个重点，保证水土保持投入与经济速度同步增长；同时积极引入第三方开展绩效考核制度，建立“月检查、季通报、年考评”制度，将考评结果与水土保持项目配套资金挂钩， 制定优惠政策， 吸引社会资金用于水土保持工作，积极推进水土保持项目市场化改革，努力探索长丰县水土保持生态补偿机制，形成多元化的水土保持投入格局，拓宽投融资渠道，千方百计增加水土保持资金的投入，加快水土流失治理速度。

2.完善政策法规，依靠科技支撑

长丰县应建立健全水土保持监督执法体系，强化监督，严格执法，依法查处违反水土保持法律法规的行为， 建立健全适应市场经济要求的水土保持发展机制，推进水土保持工程管理制度改革。针对治理管理中存在的产权不明、管理粗放等问题，以明晰所有权为核心，大力推进小型水土保持工程管理改革，形成产权明晰、责权利相统一的良性运行机制， 促进区域经济和社会的健康、持续发展。强化科技支撑，完善配套法规，长丰县应从以下几个方面入手： 一是提高水土保持从业人员的业务水平和综合素质，重点开展水土保持执法与监督管理、水土保持行政管理、水土保持前期工作、水土保持重点工程项目管理等培训；二是加强水土保持技术支撑体系建设，使水土保持规划、方案编制、技术评估论证、工程设计、工程施工、工程监理、监测等规范有序地开展；三是加强水土流失综合治理模式、生产建设项目水土流失防治技术、生态修复途径、水土流失动态监测方法、水土保持生态补偿机制、城市水土保持、清洁型小流域等领域的研究； 四是因地制宜地建立若干水土保持生态建设示范区或水土保持科技示范园区，探索综合治理新模式，为防治水土流失、生态环境建设起到典型示范作用。

3.强化行业监测，探索机制创新

紧密结合长丰县水土保持工作实际，根据水土保持相关法律法规要求，项目建设单位、项目承建单位、方案编制单位和项目监理单位相互配合，确保施工过程中水土保持措施的实施。 建立全县范围内监测信息反馈渠道，对各项水土保持措施实施效果进行监测，所得监测数据要及时进行收集整理和分析，并将最终成果及时反馈到水行政主管部门，以便确定进一步的水土流失治理措施。 积极探索创新机制，将河长制的管理新模式推广运用到长丰县水土保持监管工作中去，把“河长制”延伸为“水保长制”。 在全县范围内应积极开展水土流失的“清理行动”，严格清理、整顿乱占乱建、乱围乱堵、乱采乱挖、乱倒乱排等违法行为， 让长丰 “河畅、水清、岸绿、景美、人和”的美好愿景早日变为现实。 长丰县应积极适应深化农村改革的新形势，改革创新水土保持监管体制机制，坚持在水土保持工程建设项目实施前明确各类主体，对产权确定不清、建设主体不明、运行监管无保障的工程， 坚决不予支持。建议对水土保持建设项目引入“先建机制后建工程”的模式，在项目工程建设之前，权属划分明确之后，要制定具体的运行监管方案，先行审查机制建设方案，同步检查工程建设与机制落实， 事先验收建后监管机制，加快建立健全行之有效的水土保持监管体制机制。