加拿大2030年应急管理战略及对我国韧性社区建设的启示

陈 阳

(应急管理部信息研究院，北京市朝阳区，100029)

2019年1月25日，加拿大公共安全部发布了应急管理战略[1]，旨在增强加拿大的应急管理能力(灾难预防/缓解、准备、应对和恢复)，以减少灾害风险并提高加拿大所有个人和社区的灾后恢复能力。这一应急管理战略制定了加拿大联邦、省和地区(FPT)政府的5个优先活动领域，描述了政府如何调动、鼓励、授权应急管理合作伙伴参与应急管理以及如何对他们进行应急培训的方法，勾勒了加拿大迈向具备更强“韧性”的2030年的未来之路。

1 背景

加拿大全国范围内灾害日益频繁和严重[2]，经历了2010年纽芬兰飓风伊戈尔、草原洪水、奴湖火灾、梅干提克湖铁路灾难、艾伯塔省南部洪水，2013年多伦多城市洪水，2014年萨斯喀彻温省和曼尼托巴洪水，2016年麦克默里堡野火，2017年加拿大大西洋省份通讯中断，以及不列颠哥伦比亚省的洪水和野火季等重特大灾害。以上列举的只是加拿大灾害案例数据库中2008-2018年期间的195起重大灾害的其中几起，这些灾害造成了数百亿美元的损失，并使数十万人流离失所。

在可预见的将来，受一些变化因素影响，加拿大的灾害损失可能会增加，这些因素包括：气候变化，相互依存的关键基础设施(相互依赖性的存在使故障连锁或故障传递成为可能)以及加拿大人口结构的变化等。气候变化的影响已经逐渐在加拿大显现，洪水、野火、干旱、极端高温、热带风暴、永久冻土融化、海岸侵蚀等危害的发生频率和破坏强度逐渐增加，加拿大北部的季节性冰路被破坏。这些危害对社区、个人的健康和福祉以及经济和自然环境构成重大风险。此外，由于许多土著社区位于偏远和沿海地区，最易受气候变化影响，而且无法获得应急管理服务，只能依赖自然生态系统。

自2007年以来，加拿大的联邦、省和地区(FPT)政府在应急管理框架(2017版EM框架)的指导下协调合作，承担各自的应急管理事务。EM框架描述了FPT政府本身及其各自的合作伙伴之间应分担的应急管理责任，包括但不限于土著民族、市政府、社区、志愿者和非政府组织、私营部门、关键基础设施所有者和运营商、学术界和志愿者。省和地区政府负责其辖区内的应急管理，联邦政府在国家和国际层面发挥领导作用，在其专属管辖领域以及由联邦负责的土地和财产方面承担应急管理责任。为发挥应急管理合作伙伴的作用，以上提到的所有这些部门都必须与各自政府合作。

灾害大多发生在市镇一级，紧急情况下的第一响应者往往是地方或省/地区当局。如果紧急情况应对或灾难救援所需资源超出省或地区政府自身的能力，省/地区政府可向联邦政府求助，联邦政府会迅速予以响应。

EM框架详细阐明了FPT政府及其各自的应急管理合作伙伴在拯救生命、保护财产和经济以及环境方面的指导核心理念。应急管理工作包括4个相互依赖的组成部分：预防/缓解、准备、响应和恢复。这4个部分可以按顺序进行或同时进行，但彼此并不独立。传统的应急管理一直重点关注准备和响应活动，但目前的风险环境要求将重点转向主动预防/缓解工作和前瞻性恢复措施上来。加大减灾方面的投资有助于预防灾害，或在事件发生时大幅度减少社会、经济、文化遗产和环境损失。前瞻性恢复措施不仅可以使社区从灾害中恢复过来，而且更有利于重建，以减少易受最终危害影响的程度。

加拿大应急管理的这种演变与国际减少灾害风险(DRR)的概念相一致，联合国(UN)将其定义为“系统地分析和减少灾害的因果关系要素”。减少对危害的接触，减轻人员和财产的脆弱性，合理管理土地和环境，以及加强对突发事件的准备和早期预警都属于DRR的范畴[3]。重要的是要考虑到灾害在整个社会中造成的影响并不完全相同，不同的因素会相互交叉。

基于国际上所做的努力，加拿大于2015年开始采用联合国仙台减少灾害风险框架(2015-2030)(仙台框架)，是应急管理和减少灾害风险概念转变的一个重要里程碑。仙台框架是一项不具约束力的国际协议，确立了DRR的国际优先事项，并进一步与联合国气候变化和可持续发展建立了直接联系。仙台框架的一个关键要素是发动整个社会力量的重要性，该方法旨在利用应急管理合作伙伴内部的现有知识、经验和能力，以加强整体的抗灾能力，而EM有助于加拿大政府达到在仙台框架下的泛加拿大DRR战略目标，并与仙台框架2030年时间线保持一致。

2 战略目标

加拿大应急管理战略(EM战略)建立在EM框架和仙台框架基本原则的基础上，确定了FPT政府的优先事项，要求2030年的目标具备更强的“韧性”(系统、社区或社会通过坚持、调整或改变的方式以达到并维持可接受的运作水平，是一种适应灾害干扰的能力)。该战略沿用了EM框架中确立的角色和责任，为FPT政府及其各自的应急管理合作伙伴提供指导，明确了应急优先事项，旨在加强加拿大评估风险、预防/缓解、准备、响应和从灾难中恢复的能力。

为了在各自管辖范围内以及加拿大全境促进韧性建设，FPT政府认识到所有加拿大人都要参与应急管理，并且与各应急管理合作伙伴之间努力建立有效合作、协调以及沟通的伙伴关系。这些合作伙伴关系由FPT政府建立和维护。因此，必须承认和清楚认识到个人、群体和社区的需求、资源、能力和脆弱性都不同，交汇到一起会加剧风险但同时也能增强韧性。社区韧性的建设往往要考虑性别、社会经济条件、当地社区条件和传统土著知识等各种因素。

3 优先活动领域

为了在日益复杂和快速发展的风险环境中实现其目标，加拿大应急管理战略确定了5个优先活动领域以增强其整体恢复能力。这些优先活动领域得到了2017年5月负责应急管理的FPT部长批准。这5个优先活动领域包括：加强整个社会的协调合作、治理以及增强恢复能力；提高社会各界对灾害风险的认识；提高对全社会防灾减灾活动的重视程度；增强灾害应对能力和协调能力，促进新能力的发展；通过更好的重建以最大限度地减少未来灾害的影响，从而加强恢复能力的建设工作。

每个优先领域都设立了基本目标和FPT优先工作，并确定了具体方向和中期目标。这些优先领域通过提供各种方法并抓住着重点，能够灵活推进FPT管辖区应急管理战略目标的实现。

3.1 协调合作

所有政府和社会部门都在应急管理中发挥着重要作用，关键要找准应急管理合作伙伴，合理定义和理解他们的角色和职责，以实现协调合作。在尊重FPT政府权威的前提下，可以在战术层面和决策过程中融入更多不同的声音。这种方式既可以提高这些合作伙伴的觉悟和参与度，又可以通过整合其独特的视角、经验和能力来提高应急管理和减少灾害风险工作的质量。

3.1.1 基本目标

FPT政府参与并加强其各自的合作伙伴在应急管理和减少灾害风险中的作用；FPT政府授权各自的合作伙伴开发和推广应急管理和减少灾害风险方法；FPT政府授权应急管理合作伙伴利用现有的合作伙伴关系、网络和框架来加强应急管理和减少灾害风险的合作；FPT政府鼓励应急管理合作伙伴在政策制定中考虑和纳入与恢复能力和气候变化相适应的相关要素。

3.1.2 FPT优先工作方向

与土著民族就其社区的应急管理需求建立对话；在制定新的或修订旧的FPT应急管理计划时，考虑复杂和不断变化的环境，包括气候变化适应、恢复能力建设的重要性以及各自应急管理合作伙伴关系的价值等因素。

3.2 风险认识

通过开放和包容性对话获取准确的风险信息对知情决策至关重要，而信息共享是保障人口安全和增强抵御能力的关键。必须进行强有力的科学风险评估，纳入气候变化的影响，并将危害、脆弱性、信息公开、文化差异、影响和恢复能力等因素考虑在内。联邦政府和土著民族应在收集的与土著社区有关的科学数据的基础上建立伙伴关系，了解传统的土著和当地文化，这些对掌握当地情况以及现有或潜在未来风险非常关键。这种与合作伙伴和公民就灾害风险进行的公开透明讨论至关重要，因为虽然无法完全预防灾害，但可以通过采取适当的措施防止这些灾害风险成为灾难，前提是必须认识或了解某种风险。从长远来看，加拿大各省和地区必须支持社区发掘自己的风险和脆弱性，以增强抵御能力。

3.2.1 基本目标

FPT各级政府共享全国各地的风险信息和最佳实践，实现科学决策以及风险的优先次序确定；FPT政府制定意识战略，面向社区开展灾害风险有关知识培训，以发挥社区的作用，帮助减少灾害的影响；FPT政府吸引新的合作伙伴，加强公众的灾害风险意识；FPT政府在其职责范围内赋予社区和土著民族权力，使其能够将传统文化、意识和教育计划更加广泛地融入应急管理和国际减灾概念中。

3.2.2 FPT优先工作方向

FPT各级政府采用各种方式致力于公众对所有灾害风险的认知，以吸引应急管理合作伙伴。各个政府都将根据合作伙伴的需求，负责选择他们认为合适的公众普及方法；在不侵犯隐私以及保证机密性和安全性的前提下，FPT政府支持和鼓励居民获取其所属社区的灾害风险及相关危害信息。

3.3 重视力度

最有效的应急管理活动是消除、减少或适应风险的主动预防及减灾措施，包括工程措施(例如建设泄洪道和堤坝)和非工程措施(例如制定建筑规范、土地使用规划和保险激励措施)，每投入1美元用于事前灾害预防就可节省6美元的事后灾害损失[4]。这些主动措施还有助于在整合环境保护和可持续发展概念的同时，建立更具恢复能力的基础设施，并增强灾害预测能力，更好地备灾以及更加及时地预警，拯救生命和减少灾害带来的社会、经济和健康影响。

3.3.1 基本目标

FPT政府鼓励开展非工程性措施以实现全风险应对，并加大对工程措施的投资；FPT政府对各自的应急管理合作伙伴进行培训，普及减少灾害风险与其他学科(如气候适应性)之间的联系，以跟上相互关联且不断演变的风险格局；FPT政府委托私营企业为全体民众制定一个负担得起的私人洪水保险模式，包括减轻洪水风险的明确激励措施；FPT政府根据各自的角色和职责，授权社区开展结合实际的缓解规划措施，实施旨在评估和主动降低风险的项目。

3.3.2 FPT优先工作方向

FPT政府共同努力，分享各自成功经验，彼此互补，资助优质工程和非工程减灾项目；FPT政府协助制定分担灾害财务风险的方案。

3.4 应对能力

FPT政府提前做好紧急情况的应对准备，对于维护人口安全至关重要，同时也有助于提高应对和恢复工作的效率。为了改进准备工作，需要集中精力促进应急管理合作伙伴的相关培训，鼓励更多受过培训的公民参与应急管理，壮大队伍，并重视应急规划。另外，各FPT政府需组织应急演练，目的在于检验制定的全风险计划并验证其有效性。此外，应急演练还能加强各应急管理合作伙伴之间的合作。

与民众之间的互动不仅有助于备灾，还有助于提升大众应对紧急情况所需的个人应变能力。即使有了最佳备灾措施，应急管理合作伙伴之间的应急响应责任和分工协调也很关键，两者是同时进行的，其在实际中的应用效果取决于预防、缓解、准备等过程的应急演练验证以及最终的恢复工作。所有应急管理合作伙伴在各个阶段的应急行动应该由现代应急通信系统予以协调、互补和支持。

3.4.1 基本目标

FPT政府鼓励与各自的合作伙伴一起加强备灾和应急响应能力；FPT政府与各自的合作伙伴建立完全可以互动的应急管理系统，例如：跨辖区的紧急事件管理，跨部门的通信系统，以及全国无线公共警报系统；FPT政府通知其各自的合作伙伴适当参与应急演练；FPT政府通过科技创新促进应急能力的提升。

3.4.2 FPT优先工作方向

FPT政府与各自的应急管理合作伙伴合作，开发可互操作的公共安全通信系统；FPT政府计划和组织应急演练，鼓励应急管理合作伙伴参与、测试和验证应急管理计划；FPT政府推动公共警报和公共安全通信共同准则的制定。

3.5 恢复能力

更好重建的概念是一种前瞻性和计划性的恢复方法，不仅可以帮助社区从灾难事件中恢复建设，还可以解决潜在的社会经济问题，从而提高灾后社区整体的恢复能力。恢复工作往往是一项复杂任务，涉及不同的合作伙伴和优先事项的考量。恢复工作在开展之前需深思熟虑，借鉴过去的经验和最佳做法，过程中要能适应不断变化的风险环境。

更好地重建是仙台框架的一项关键原则，将灾后恢复的重建阶段确定为重建社区的重要机会，其总体目标是减少面对未来灾害的脆弱性。灾害发生后，社区应抓住机会采用全新的和创新的措施来加强现有的基础设施，并投资建设新的基础设施以弥补现有不足。通过加强合作伙伴关系可以促进并支持社区在短期内更快地重建，同时在长期内变得具有更强的恢复能力。更好重建的概念不仅限于基础设施，还包括与应急管理和减少灾害风险相关的立法、政策、计划、程序和项目的完善和创新。更好地重建还可以提高社区和个人的整体福祉和恢复能力，从而更好地承受未来的压力和抵御任何类型的破坏。受灾人群应该参与决策，了解现有的社会制度和地方权力结构，努力融入和参与应急管理。要重视信息共享和社区化学习，实现科学决策。

3.5.1 基本目标

FPT政府与各自的应急管理合作伙伴以及社会其他部门合作，确定灾前和灾后的薄弱环节，确定改善灾后援助的时机；FPT政府鼓励各自的合作伙伴在恢复和减灾工作之间建立联系，促进突出创新和更好重建概念机制的建立；FPT政府通过事后灾难调查以及与应急管理合作伙伴之间的经验交流，总结过往经验和最佳做法，应用于今后全面的应急管理计划中。

3.5.2 FPT优先工作方向

FPT政府将致力于灾后经济援助条款的落实，为灾民提供持续、及时和灵便的经济援助；FPT政府将择机开发一个平台，分享灾难教训以及展示应急管理演练实况，以对应急管理合作伙伴进行线上培训教育，并将在加拿大各地制定最佳做法；FPT政府将力图制定更有力的灾后恢复支持体系和计划。

4 实施开展

加拿大应急管理战略为加强FPT政府之间的合作以及各应急管理合作伙伴的持续参与制定了实施路线图。为了执行应急管理战略，由分管应急管理的FPT政府高级官员负责制定FPT行动计划，详细描述各个FPT政府各自的角色和职责，以及如何推进应急管理战略中每个优先活动领域的落实。另外，他们还将负责每年的应急管理战略和行动计划审查，监督进展情况并分享经验教训，并根据需要进行更新。应急管理战略将每5年正式更新一次，适应加拿大不断变化的灾害风险动态环境。

5 对我国韧性社区建设的启示

5.1 韧性的内涵

韧性的实现建立在公民、响应者、组织、社区、政府、系统和社会各自分担责任的基础上，以防止灾害成为灾难。通过创造或加强人类和建筑环境中的社会和物理能力来应对、适应和响应灾难以及从灾难中恢复和汲取经验，韧性可以最大限度地减少脆弱性或易感性。首先，韧性是指系统的动态特性，强调整个系统，而不是各个部分的总和。其次，韧性是一种以能力为本的结构，侧重于规模、资产、功能和资质，以及如何有前瞻性地调动和加强这些能力，以减少脆弱性和风险。

社区韧性是社区作为一个复杂的综合系统的一个属性，描述了其成员利用自身固有的优势和能力化解干扰的影响，进行组织调整和改变，从抗干扰中汲取经验，以及适应紧急突发事件带来的冲击。加拿大应急管理战略借鉴相关国际研究资料切实描述了具有恢复能力的社区的具体情况。

(1)在韧性社区内，成员主动利用他们现有的技能、知识和资源做好灾难的预防/缓解、准备、响应和恢复工作，并能够根据新情况调整日常技能并在特殊环境下发挥作用。

(2)在韧性社区内，成员接受相关培训，了解可能影响他们的风险，FPT评估的风险与社区中存在风险之间的关联，以及对他们的生活、企业和当地环境会造成何种影响。

(3)在韧性社区内，成员参与社区生活的各个方面，应具有长远目光，全盘考虑整个社区，影响并制定满足整个社区需求的决策，并采取积极措施帮助降低未来的风险。

(4)有韧性的社区鼓励支持者向更广泛的社区推广宣传恢复能力的重要性，并影响其他人加入或保持这类社区的建设。这些支持者有助于加强社区中已建立好的良好运作关系和纽带。

5.2 启示与建议

随着灾害场景的演化和体制机制的升级，提升应急管理体系的韧性越来越成为重要的变革思想，韧性治理要求应急管理体系在复杂多元的风险情境中实现动态的结构调整与功能优化[5]。我国大部分城市在灾害防治体系和应急管理体系规划建设中存在缺失，而韧性是城市应对不确定风险的全新途径，必须加强城市韧性建设[6]。结合我国应急管理韧性建设面临的难题，在借鉴加拿大应急管理工作的经验以及发布的2030年应急管理战略的基础上，围绕韧性社区建设提出以下建议。

(1)制定长期发展规划。韧性社区建设不可能一蹴而就，我国韧性社区建设尚停留在初级的硬件建设阶段，长期的以开发商为主体的社区建设模式丧失了“民众是社区营造主体”的意识，导致社区软性建设的落后，社区的自主能力建设不足[7]。因此，我国韧性社区建设应结合国情，制定未来几年或几十年的韧性社区长期发展规划，坚持“长期建设”的理念，增强社区内所有居民的主体意识，鼓励多元参与，将利益相关方全部纳入到弹性社区建设中。

(2)完善灾后重建模式。日本经济学家指出，中国独特的政治经济体制可以统筹全国资源、集中力量进行灾害应对，为重建效率提供了制度上的保障。政府是重建工作的主导，重建相关决策逐级向下传递并逐步执行[8]。四川省住房和城乡建设厅同样有研究表明，灾后重建规划作为指导重建工作的基础，具有自上而下的层级特点[9]。我国的重建模式可以充分调动资源、统一重建决策、保证重建效率，但有专家认为高级或平级政府在提供支援的同时会干扰受灾县镇级政府的地方决策及社区自主决策，难以满足不同居民的需求和韧性社区建设的要求。建议今后我国进一步完善灾后重建模式，推动灾害保险制度改革，增强对受灾地区重建的资金补给，合理安排灾后重建工作中各级政府部门的角色和职责，同时以具备更强韧性为重建指导目标，建造能抵御更强破坏能力灾害的房屋。

(3)加强居民减灾教育。从加拿大应急管理战略对韧性社区的解读可以看出，在韧性社区中，居民了解社区可能面临的风险后，能够主动做好灾难的预防/缓解、准备、响应和恢复工作。韧性社区中至关重要的是具备先进防灾减灾意识的居民，在韧性等问题上的提高认识和社会参与是“韧性城市战略”的基石。我国今后应要进一步加强应急管理教育培训和科普工作，充分发挥政府、社会、新闻媒体和互联网的力量，采取多种措施和手段，向农村、企业、学校、家庭推广防灾、避险、自救互救等应急救援知识，提高社会风险防范意识和灾害应对能力。同时也要加强公众对灾害背景、灾前征兆和防灾备灾的认识，例如面向青少年的减灾科普馆的建设、社区韧性研讨会等，使公众具备观察和分析灾害宏观现象的知识，具备认灾的灵敏性和提前避灾的能力。