全面推进水土流失综合防治努力构建黄河流域生态保护和高质量发展先行区

潘 军

(宁夏回族自治区水利厅，宁夏 银川 750002)

宁夏地处西北内陆，黄河上游中部，是黄河流经的9个省区中唯一全境属于黄河流域的省区。这里长期干旱少雨、风大沙多、缺林少绿、水土流失严重，是我国典型的生态脆弱区。南部六盘山地区地处黄土高原丘陵沟壑区，一直是水土保持生态建设的主战场，水土流失也是造成当地群众长期贫困的主要原因。中北部地区三面被毛乌素、乌兰布和、腾格里三大沙漠包围，是祖国北方防风防沙带，是国家三北防护林建设的重要地区。宁夏在全国生态安全战略格局中占有特殊地位，在构筑祖国西北乃至全国生态安全屏障中具有重要地位。党的十八大以来，自治区坚决贯彻落实习近平生态文明思想，实施生态立区战略，坚持不懈开展水土流失治理，持之以恒、久久为功，水土保持生态建设取得了明显成效，为全区生态环境改善、助力脱贫攻坚做出了重要贡献。

1 水土流失情况

根据2018年《宁夏水土保持公报》数据，全区现有水土流失面积16 130 km2，其中水力侵蚀面积10 986 km2，风力侵蚀面积5 144 km2。与2011年第一次全国水利普查数据19 619 km2相比，呈现出三个显著特点：一是水土流失面积减幅明显。与2011年相比，水土流失总面积减少3 489 km2，减少17.78%。二是高强度侵蚀面积降幅较大。其中：强烈侵蚀面积1 675 km2、极强烈侵蚀面积865 km2、剧烈侵蚀面积176 km2，较2011年分别下降34%、67%、55%，强烈、极强烈、剧烈侵蚀程度正在逐步向中度和轻度侵蚀转变；中度侵蚀4 686 km2，较2011年增加16%。三是水土流失分布区域发生变化。目前，水土流失面积超过1 000 km2的县(区)共有5个，分别是灵武市1 251 km2、盐池县1 954 km2、同心县1 882 km2、沙坡头区1 437 km2、海原县2 510 km2，共计9 034 km2，占全区水土流失总面积的56%；原州区和西吉县水土流失面积下降到1 000 km2以下。水土流失分布的重点区域已由中南部地区向中部地区转变。

2 治理成效

自治区认真贯彻落实习近平总书记来宁视察时关于“一定要加强黄河保护”的指示精神，牢固树立绿水青山就是金山银山的理念，围绕与全国同步建成全面小康社会和打赢脱贫攻坚战，坚持“全面预防、中北部修复、中南部治理、重点监督”的分区防治思路，山川兼顾，点面结合，着力改善水土流失防治总体空间格局，因地制宜推进山水林田湖草综合治理、库坝塘池井窖综合利用。全区建成各类淤地坝1 102座，设计总库容5.08亿m3，有高标准旱作基本农田(水平梯田、洪漫坝地、压砂地)近33.3万hm2，全区累计治理水土流失面积2.18万km2,取得了显著的生态、经济和社会效益。

一是水土流失治理成效显著，为维护黄河健康生命做出贡献。坚持治山、治水、治林、治田、治荒、治沙“六结合”，注重从源头上为黄河减负，大力开展以南部黄土丘陵水土保持区为重点的水土流失综合治理。“十三五”以来，宁夏实施小流域综合治理167条、坡耕地水土流失综合治理项目25个、病险淤地坝除险加固工程241座，全区新增水土流失治理面积3 537 km2；审批生产建设项目水土保持方案839个，共落实水土流失防治责任范围4.54万hm2，设计拦挡弃土弃渣2.75亿m3；全区共验收生产建设项目水土保持设施355个，征收水土保持补偿费2.13亿元，生产建设项目“三同时”制度得到进一步落实；水土流失面积由20世纪80年代的3.92万km2减少到2018年的1.61万km2，减少了59%；黄河宁夏段主要支流多年平均入黄沙量3 200万t，较20世纪80年代高峰期的1亿t减少了近70%，成为全国首个“人进沙退”的省区，为减轻黄河中下游河段淤积做出了积极贡献。

二是水土保持综合效益显著，为区域群众脱贫致富做出贡献。经过多年坚持不懈的水土保持工作，重点治理区实现了泥不下山、清水出沟，变昔日跑水跑土跑肥的“三跑田”为保水保土保肥的“三保田”，为中南部地区特别是西海固地区大力发展草畜产业、生态旅游、林下经济、庭院经济等特色产业提供了广阔空间，显著改善了群众的生产生活条件。水土流失严重的六盘山地区农民人均收入由2015年的5 887元增长到2019年的10 608元，增长了80.2%，贫困发生率由2015年的17.4%下降到0.47%。涌现出了国家水土保持生态文明县——彭阳县、全国梯田建设模范县——隆德县、全国水土保持生态环境建设示范县——盐池县等一批先进治理典型。彭阳县金鸡坪梯田公园、西吉县龙王坝等以水土保持工程为基础打造的乡村旅游品牌成为南部山区水土保持助力脱贫攻坚的成功范例。

三是水土保持生态效益显著，为构建多样性生态廊道做出贡献。坚持生态优先、保护优先，以“一河三山”(黄河、贺兰山、六盘山、罗山)为重点，着力推进水土保持生态修复，恢复湖泊湿地超过3.3万hm2，湿地保护面积达20.7万hm2，森林覆盖率由2010年的11.4%提高到现在的15.2%，生态环境质量得到明显改善。自2017年以来，全面开展了贺兰山生态环境综合整治攻坚行动，169家矿山等企业全部停产退出，石嘴山市在贺兰山实施了全国第三批山水林田湖草生态保护修复工程，其他市县也陆续开展了贺兰山生态保护与修复治理工程。贺兰山、六盘山等重点区域及外围地区生态环境质量明显改善，生态环境日益好转，清水河、泾河、葫芦河等水系的常水流量明显增加，水源涵养功能显著提高，全区400多种野生动物和近千种野生植物得到全面保护与有效恢复，动植物物种分别增加了62种和8种，宁夏平原湿地已成为欧亚大陆鸟类迁徙的重要通道之一。

3 经验做法

一是坚持高位推动。自治区深入贯彻中央统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局精神，认真落实习近平总书记来宁视察时关于“宁夏要承担起维护西北乃至全国生态安全重要使命”的指示精神，立足宁夏实际，在自治区第十二次党代会上把生态立区确定为三大战略之一，明确提出打造西部地区生态文明建设先行区、筑牢西北地区重要生态安全屏障的奋斗目标，对水土保持生态建设作出了全面部署，彰显了举全区之力构筑西北生态安全屏障的勇气和决心。

二是优化顶层设计。从推进生态文明建设、维护河湖健康生命、保障国家水安全的高度，优化水土流失综合防治顶层设计。2015年，修订出台了《宁夏回族自治区实施〈中华人民共和国水土保持法〉办法》，为推进水土保持生态建设提供了法制保障；编制完成了《宁夏回族自治区水土保持规划(2016—2030年)》《宁夏回族自治区水土保持“十三五”规划》等多个专项规划和实施方案。2016年，自治区人民政府批复了《宁夏回族自治区水土保持规划(2016—2030年)》，明确了全区水土保持工作的目标任务。为贯彻落实习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上的重要讲话精神，组织编制了《黄河宁夏段生态保护治理规划》《宁夏回族自治区水土保持“十四五”规划》，谋划了清水河水土保持综合治理工程、盐池内陆河流域水土保持生态治理工程、贺兰山东麓生态保护与修复提升工程等一批水土保持生态建设重点项目，为今后一个时期的生态保护与治理提供了技术保障。

三是完善政策机制。在全国率先推进水土保持“放管服”行政审批改革，受到水利部充分肯定并在全国推广。制定了开发区水土保持方案区域评估工作规程，指导各地全面开展区域评估工作，全区22个开发区已有13个开展了水土保持方案区域评估工作。通过开展区域评估，变建设项目评估评审的“单体评价”为“整体评价”，变企业被动承担为政府主动服务，为自治区招商引资营造了良好的投资环境。出台了《宁夏回族自治区生产建设项目水土保持监督管理办法(试行)》《宁夏回族自治区水土保持监测管理办法(试行)》，明确了各级水行政部门的监管职责，规范了生产建设项目水土保持方案审批、设施自主验收报备、监督检查、核查等监管程序，水土保持监督管理工作不断强化。

四是深化国策宣传。牢固树立忧患意识和绿色发展意识，坚持“五个面向”(面向各级领导、机关干部、管理对象、社会公众、中小学生)，广泛开展形式多样的水土保持国策宣传教育，特别是把领导干部这个关键少数作为重点对象，在水土流失重点市、县(区)开展水土保持国策宣传进党校活动。固原市创新“一进、五抓、三注重”的宣传教育模式，得到了自治区党委和政府领导的肯定，并被水利部树立为样板在全国推广。2020年2月，自治区水利厅与《中国水土保持》杂志社合作，编辑出版了《宁夏水土保持读本》，还编印了《水土保持强监管规范性文件汇编》等，为各级政府、企事业单位领导和中小学生、社会公众提供了水土保持政策法规、技术方面的咨询与服务。全社会水土保持生态意识普遍增强。

五是狠抓监督考核。自治区人民政府高度重视水土保持生态建设工作，积极探索建立体现生态文明要求的目标体系与考核办法，2018年印发了《宁夏回族自治区水土保持目标责任考核办法》。水利厅每年年初向各市、县(区)下达年度水土流失治理任务和重点预防保护任务，年底将县(区)水土保持工作成效纳入各级政府生态文明建设目标考核、河湖长制推进情况考核和水土保持规划实施情况评估考核，进一步压实了各地水土保持生态建设责任，推动了水土保持生态建设任务落地见效。

4 高质量发展目标任务

2019年9月18日，习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上发表重要讲话，深刻阐述了事关黄河流域生态保护和高质量发展的一系列根本性、方向性、全局性的重大问题，发出了“让黄河成为造福人民的幸福河”的伟大号召，明确指出“治理黄河，重在保护，要在治理”，并将黄河流域生态保护与高质量发展提升为重大国家战略。2020年6月8—10日，习近平总书记再次赴宁夏考察，听取了宁夏黄河生态保护治理和水利工程建设情况汇报后指出，“宁夏要有大局观念和责任担当，更加珍惜黄河，精心呵护黄河，坚持综合治理、系统治理、源头治理，明确黄河保护红线底线，统筹推进堤防建设、河道整治、滩区治理、生态修复等重大工程，守好改善生态环境生命线，努力建设黄河流域生态保护与高质量发展的先行区”。总书记的系列重要讲话和重要指示精神，为新时代水土保持工作提供了根本遵循，指明了方向。

规划到“十四五”末，宁夏基本建成与经济社会发展相适应的水土流失综合防治体系，生态环境进一步好转。预期目标为：水土流失面积下降到1.2万km2，森林覆盖率提高到20%；拦截泥沙量控制在3 000万t/a以上，水土流失治理程度提高到66%以上，南部山区350 mm雨量线以上、15°以下坡耕地基本实现梯田化，农业生产条件明显改善；林草植被得到有效保护与恢复，水土保持监管、监测体系基本健全，信息技术在水土保持核心业务领域得到充分应用和融合，监管能力明显提升，人为水土流失得到有效控制。

5 高质量发展举措

5.1 全面预防保护

宁夏全域均属水土流失易发区，应坚持“预防为主、保护优先”原则，坚持“小范围开发、大面积保护”，坚持实施封山禁牧、退耕还林还草政策，减轻或消除人为活动对自然的干扰和破坏，充分发挥生态自我修复功能，从源头上有效控制水土流失。

一是在贺兰山、六盘山水蚀区，加大保护现有地貌植被的力度，禁止放牧和毁林毁草开荒，强化对生产建设活动的管理，减少人为因素对自然生态系统的干扰，加强各类土地开发活动管理，实行保护性开发，减少对原生地貌的破坏，恢复良好生态。

二是在黄土丘陵沟壑水蚀区、中部干旱草原风水蚀交错区，积极推广少耕、免耕、留茬、草田轮作等耕作措施，完善并落实保护治理成果的相关政策，明晰产权和使用权。落实保护责任，建设管护设施，实行集体、个人、专业队等多种管护方式，主管部门加强检查、监督，严禁随意占用和破坏治理成果，依法严厉查处破坏治理成果的行为。

三是在银川平原潜在风蚀预防区，积极完善道路、农田防护林(局部风蚀区增加宽幅林带)和四旁造林，构筑林网，防治潜在风力侵蚀。严格落实生产建设项目水土保持“三同时”制度，有效保护天然植被和自然生态景观。

四是在六盘山三河源水源涵养区周边、黄河干流宁夏段、黄河支流(清水河、葫芦河、苦水河等)河岸，补植补栽护岸林和水保林，对水土流失严重部位采取工程措施进行治理，增加灌区自然湖泊、人工湖泊岸线林草覆盖度，保土涵水，构建生态安全带。

5.2 强化综合监管

坚持问题导向，将水土保持工作重心向强化行业监管转移，加快推进信息化和监管能力建设，不断完善水土保持监管体系。

一是依托全国水土保持信息化、宁夏水利信息化、“智慧宁夏”信息网络资源，进一步完善宁夏水土保持动态监测管理系统，建成自治区、市、县三级信息共享、上下互联互通的信息平台，实现水土流失动态变化、生产建设项目、国家水土保持重点工程监管全覆盖和水土保持“一张图”管理。

二是深入开展动态监测，在全区范围内综合应用遥感影像、地面观测、无人机巡查、抽样调查等技术手段，监测土地利用、植被覆盖、水土保持措施等，优化布局监测站点，及时掌握全区年度水土流失变化情况。加强科学研究与技术推广，为水土保持生态建设和高质量发展提供基础支撑。

三是进一步完善水土保持目标责任制、考核奖惩制度、监管制度等体系。督促各级地方政府、部门落实水土保持责任，加强对属地水土保持工作的组织领导。实施生产建设项目水土保持信用监管“两单”制度，探索建立水土保持技术服务市场信用评价体系。

5.3 坚持系统治理

坚持山水林田湖草沙系统治理、综合治理，以南部黄土丘陵沟壑区为重点，以支流为骨架，以小流域为单元，沟坡塬兼治，综合防治，系统治理，提高治理质量和效益，提升生态系统的稳定性和可持续性，促进贫困人口脱贫致富和水土流失区经济社会发展。

一是在分属黄土丘陵沟壑残塬水蚀区、黄土丘陵沟壑水蚀区及六盘山水蚀区的固原市5县(区)，实施六盘山三河源水源涵养水土流失综合治理项目；在黄土丘陵沟壑水风蚀交错区包括的原州、海原、同心、中宁、沙坡头等县(区)，实施清水河水土流失综合治理项目。

二是在丘陵台地干旱草原风水蚀交错区的平罗、灵武、利通、红寺堡、青铜峡、盐池等县(市、区)，实施中北部干旱风沙生态修复项目；在丘陵台地干旱草原风水蚀交错区围绕银川平原潜在风蚀区区界周边，包括惠农、平罗、兴庆、金凤、西夏、永宁、贺兰等县(区)，实施沿黄两岸生态保护项目。

三是以苋麻河、双井子沟、折死沟、西河、祖厉河等多泥沙流域为重点，规划新建淤地坝100座，除险加固淤地坝170座。在西吉、原州、彭阳、隆德等水资源较丰富的县(区)，利用已建或具有蓄水条件的淤地坝，配套建设小型扬水节水灌区，种植高效经济作物；在海原、同心、盐池等县发展引洪漫地，新增或提升旱作梯田8万hm2。争取在彭阳、原州、西吉、海原、同心等县(区)建设固沟保塬工程30处，综合治理塬区水土流失。