浅析我国油气试采制度

韩亚琴，王升辉，刘 立

(自然资源部油气资源战略研究中心，北京 100034)

1 油气试采工作与油气试采制度的概念

油气试采工作主要指获取油气井在生产过程中的储层动态参数。《矿产资源勘查区块登记管理办法条文释义》中对试采的定义：指石油、天然气等流体矿产的探矿权人从已获得的工业气流井中选取一部分井，进行试验性的石油、天然气等流体矿产的开采，其目的是取得油气井在不同生产条件下的各项资料，确定油气田的生产能力、压力变化，掌握生产变化规律，为编制正式的油气田开发方案提供依据[1]。

目前执行的油气试采制度是指1998年2月国务院颁布实施的《矿产资源勘查区块登记管理办法》(国务院令第240号)第二十条规定：“探矿权人在勘查石油、天然气等流体矿产期间，需要试采的，应当向登记管理机关提交试采申请，经批准后可以试采1年；需要延长试采时间的，必须办理登记手续”[2]。

2 油气试采制度的由来及发展历程

1986年以前，我国油气资源的勘探开发完全按照中央计划进行，原地质矿产部(简称“地矿部”)负责油气资源的勘查，石油工业部(简称“石油部”)负责油气资源的勘查和开发。地矿部在勘查阶段获得油气发现获得储量后将发现的油气田交给石油部开发，但这种油气资源勘查开采分离式的管理制度，导致油气勘查开采界限不清，给两部委工作衔接造成矛盾，所以在当时的背景下，在勘查阶段与开采阶段之间设置一个明确界限，有助于地矿部和石油部油气勘查开采工作的有序衔接。1986年3月，第六届全国人民代表大会常务委员会通过了《矿产资源法》，同年10月1日施行。其中第九条规定国务院地质矿产主管部门主管全国矿产资源勘查、开采的监督管理工作[3]。自此，我国矿产资源勘查开采管理走向统一登记管理。1987年4月，国务院发布《矿产资源勘查登记管理暂行办法》和《全民所有制矿山企业采矿登记管理暂行办法》，均在第三十条规定：“国务院石油工业、核工业主管部门分别负责石油、天然气、放射性矿产的勘查开采登记、发证工作，并向国务院地质矿产主管部门备案”[4-5]。

为理顺油气探采管理工作，1987年12月，石油部在颁布的《石油及天然气勘查开采登记管理暂行办法》(以下简称“《暂行办法》”)第十五条中对试采做出了明确规定：“在勘查活动中各类探井的试采应当有试采方案，一般试采期不得超过一年。特殊高产井试采期不得超过半年。需要延长试采时间的，应当凭勘查许可证和有关文件，办理有效期不超过一年的采矿许可证”[6]。《暂行办法》一方面明确了试采的最长期限，另一方面也规定了试采期到期后，允许特殊情形下办理短期采矿权进行短期的油气开采。

1988年之后，油气管理机构历经能源部、国家计划委员会、全国资源委员会、地质矿产部和国土资源部，试采制度一直沿用。同时并存的还有油气滚动勘探开发制度。1998年2月，国务院颁布实施《矿产资源勘查区块登记管理办法》(国务院令第240号)，其中第二十条规定“探矿权人在勘查石油、天然气等流体矿产期间，需要试采的，应当向登记管理机关提交试采申请，经批准后可以试采1年；需要延长试采时间的，必须办理登记手续”。这项规定基本沿用了原石油工业部《暂行办法》中关于试采的规定，但虽然明确了试采期满1年后应办理登记手续，却未明确是办理采矿权登记还是继续延续试采期限的手续。《矿产资源勘查区块登记管理办法条文释义》中给出的解释是试采到期后应办理采矿权登记，但未明确办理采矿权期限。

1998年至今，油气试采制度一直未再以法律法规或规范性文件要求作出重新规定，2015年初，鉴于油气矿业权人在申请试采后不及时办理采矿权、以试采代替采矿进行采矿现象增多，在管理中对试采提出了新的要求：一是申请试采应明确试采范围与相关探矿权的关系；二是试采期限应控制在1年，同一区域不能再次办理也不能做探矿权延续，到期后申请人应办理采矿权登记，不能办理采矿权的，可根据需要办理保留，每次2年，但最多办理3次，保留到期后必须注销。此规定出台后，油气试采申请有了一定幅度的减少，主要原因是1年的试采周期无法实现油气探矿权转采矿权，导致油气矿业权申请人谨慎办理试采，但试采工作一直客观存在。

国土资源部令第65号《国土资源部关于委托山西省国土资源厅在山西省行政区域内实施部分煤层气勘查开采审批登记的决定》明确将山西省境内部分煤层气探矿权、占用储量中型及以下采矿权、煤层气试采审批权以及日常监管权，委托山西省国土资源厅行使，委托时限为两年[7]。国土资源部第65号令发布后，山西省人民政府办公厅针对煤层气试采制定了《关于完善煤层气试采审批管理工作的通知》(晋政办发〔2016〕140号)，其中提出了几项措施：一是实行试采许可延期制度，保障探矿权人持续勘查评价资源；二是规范试采期间建设用地审批；支持探矿权人实施矿区配套建设；三是支持在试采阶段开展专项评价，缩短探矿权转采矿权周期；四是支持探矿人销售试采回收气，提高资源利用效率[8]。该制度的出台既有利于促进矿业权人探转采的进度，也解决了政府部门管理上的困境。

3 试采制度存在的问题

3.1 油气试采批准时间短，无法有效促进油气探采有序衔接

矿种不同、油气藏类型不同的情况下，申请人一般经过1～5年不等的试采期获得油气探明储量后办理探明储量备案文件，同时进行储量登记，储量备案登记完成后才能够制定油气开发利用方案，在开发利用方案基础上编制《矿山地质环境保护与土地复垦方案》和《环境影响评价报告》，目前这几项要件为串联办理，而这些要件从编制到办理完成往往需要2～3年时间，在此期间，基于油气公司的经济效益、资源利用率、生产安全等原因，油气田的生产无法停止，1年的试采期不能满足探转采需要的时间，企业进退两难，政府监管压力大。

3.2 通过办理油气试采手续完成转采的比例低

试采是油气勘探开发过程中必不可少的环节。2001～2018年初，全国共批准油气(含煤层气、页岩气)探矿权试采申请仅579项，60%都是在2017年和2018年办理的。目前，仍处于有效期内的试采批准书有231项，已失效的试采申请348项。石油天然气试采申请办理主要集中在川渝地区、内蒙古及新疆，页岩气试采申请办理主要集中在川渝地区，煤层气试采申请办理主要集中在山西省。但在试采有效期内完成试采到采矿权过渡的区块平均占比不到10%。

3.3 油气试采申请必要性不明确，申请标准不统一

从广义上来说，油气试采工作贯穿油气勘探直至正式进行规模建产，包括矿业权人获得探明储量之前所做的试采工作，也包括在获得探明储量后继续为确认油气开发是否具有经济性的所做的试采工作。我国每年通过试采打井在2万口左右，虽然国务院第240号令《矿产资源勘查区块登记管理办法》明确规定需要试采的，应当向登记管理机关提交试采申请，但实际每年批准的试采井数在300口左右，油气探矿权人办理试采申请的标准已经转变为基于省厅督查或办理用地手续的需要，而不是发生试采行为即办理试采申请相关手续。

3.4 对油气试采批准书赋予的权力要求不明确

综上所述，试采是处于探矿权与采矿权之间过渡阶段的一种制度，符合条件准许试采的，由主管部门给油气探矿权人颁发油气试采批准书，由于试采只是矿业权人在探矿权采矿权过渡阶段的工作必经流程，行政权力上未对试采批准书附带其他权力。所以，各个省自然资源主管部门对试采的解读也不一样，有也提出了一些疑问，比如凭试采批准书是否可以办理用地，试采是否等同于开采了，试采期间油气产量是否可以销售等。

《山西省人民政府办公厅关于完善煤层气试采审批管理工作的通知》(晋政办发〔2016〕140号)可以说是山西省原国土资源厅对煤层气试采的特殊规定，是基于现实情况对煤层气试采适度规定的完善和进步，短期内给省内煤层气勘探开发工作提供很大帮助，但实际上仍未从根本上区分试采与开采的不同，或者说此制度是为适用煤层气排采需求而设置的，无法扩展至所有油气矿种。

3.5 油气试采制度不能有效解释探矿权阶段的开采

按照油气资源勘探开发的流程，从打第一口探井至试油和试采的过程中，不能够避免有油气产量的存在，特别是对于高压气藏和非常规油气资源等，试采周期长至3～5年，且具有“不能停”的特点，因此，整个试采过程实际上就是试生产。因此，目前的油气试采制度不能够解决油气资源在勘探阶段的开采行为。

4 “两证”管理制度下的试采制度改革建议

1) 取消油气试采制度，以发放短期开采许可证的方式解决勘查开采衔接问题。油气试采制度是在我国油气勘查开发主体不同、登记管理主体不同的情况下产生的，试采期间1年也只适用于当年采矿权办理程序简单的情况，同时，试采制度无法解决油气勘查过程中的部分开采行为的合法性问题。目前我国油气勘查开采工作均由同一主体完成，管理勘查开采工作的登记管理机关也为同一主体，油气勘探开发的主要矛盾已由主体矛盾转变为探采衔接不畅的矛盾。因此，建议取消油气试采制度，在油气勘查与开采中间设置3～5年的缓冲期，发放短期开采许可证。

2) 制定相应的配套措施前提下，严格监督短期开采证到期后正式转采手续办理。实行并联审批，建立与用地、用海等问题能够有效衔接的配套制度，明确短期开采许可证可办理的用地期限、用地类型、用地规模及与后期正式转为采矿权的衔接制度，同时，严格监督短期开采证到期后正式转采手续办理，到期不办理正式转采的要退出短期开采区块。

3) 明确办理短期油气开采许可证的必要性和申请标准。按照矿业权人获得工业油气流以后，探明储量备案之前，作为可以申请短期油气开采许可证的时间阶段，企业可根据自身情况在此阶段选择办理短期开采许可证时间节点，明确只要存在试采行为必须办理短期油气开采许可证。

4) 以短期开采许可证解决油气由探转采过渡阶段的合理性及合法性。以短期开采许可证解决企业在油气勘查开采过渡期间过程中获取油气及销售的合法合规问题；解决办证要件多、时间长、探采无法有序衔接的问题；解决了用地审批问题，政府管理减少环节。

5) 明确矿业权人在持有油气短期开采许可证期间的义务。矿业权人在持有油气短期开采许可证期间，必须按照要求行使相关义务，一是获得的销售收入必须严格缴纳矿业权出让收益及各类税费，保障国家权益不受损失，企业依法合规；二是矿业权人必须严格按照最长3年期限备齐矿山恢复治理方案及土地复垦方案、油气储量备案及登记文件等要件；三是矿业权人要按照短期采矿许可证要求及时办理用地、用海、环境影响评价等所需的必要手续。

5 预期效果

在油气“两证”管理制度下，将试采批准制度改为短期油气开采许可证，明确短期开采许可证的必要性和申请标准，严格监督短期开采证到期后正式转采手续办理的措施，解决了油气矿业权人在勘探过程中不可控的获取油气资源的合理合法性问题，同时，3年短期油气开采许可证期限能够给予企业更多的自主经营空间，减轻企业负担，加快油气勘探开发进程，有利于促进油气勘查开采有序衔接。