采矿业、地质勘查业产业划分分析

季闪电，魏 然，王 飞，刘峻铭

(1.烟台黄金职业学院，山东 烟台 265401；2.中国地质科学院矿产资源研究所，北京 100037；3.中国矿业联合会，北京 100029)

1 基本情况分析

按照2017年国家统计局最新颁布的《国民经济行业分类》，采矿业包括煤炭开采和洗选业、石油和天然气开采业、黑色、有色金属矿和非金属矿采选业、开采专业及辅助性活动和其他采矿业共计6个大类，且将采矿业划入B门类；地质勘查行业包括能源矿产和固体矿产地质勘查、水、二氧化碳等矿产地质勘查、基础地质勘查和地质勘查技术服务共计5个类别，且划分为专业技术服务业M类。按照国家统计局2018年修订的《三次产业划分规定(2012)》，采矿业属于第二产业，矿产勘查业即探矿业属于第三产业，将矿业行业一分为二，归属不同产业。当下这种划分违背矿业行业的发展规律，不符合我国的国情，同时也不符合国际惯例，严重制约着我国的采矿业和地质勘查行业的健康发展[1-2]。

目前许多专家学者对矿业分类、采矿业和采掘业产业划分的研究主要从矿政管理、国际矿业产业定位、矿业改革及矿业自身规律等方面着手，鞠建华等[3]指出我国矿业领域的制度政策完善空间大；解静等[4]指出我国矿业管理体制不完善等问题；张宏亮等[5]从矿业“三资”关系指出了我国矿业管理体制中存在资产管理的产业发展定位不明确问题；余际从等[6]通过国际矿业产业定位情况进行比较分析，研究我国矿业产业的定位问题；吴荣庆[7]剖析了矿业的技术经济属性、基本特点和矿业自身规律，对矿业覆盖范围及投资风险进行分析，提出我国矿业产业定位由第二产业调整到第一产业的管理体制；张文驹[8]阐述了我国矿山企业的核心资产缺乏完善产权制度，制约现代矿业企业的发展，提出了我国矿业改革的总体设计；朱训等[9-10]对矿业产业管理体制、矿山的税费制度和矿业管理政策进行综合分析，提出调整我国矿业产业定位，设立统一的矿业管理部门的建议。

总体来说，目前对我国矿业产业定位研究较少，多数研究主要集中于矿业应该归属第一产业，而对于矿业产业划分不科学导致的弊端，缺少全面的分析评价。

2 采矿业、地质勘查业产业划分分析

2.1 矿业一分为二，影响我国商业勘查市场的发展和资源保障安全

全球市场经济国家的矿业覆盖探矿、采矿全过程，都是矿业内部的主要生产环节，而我国将矿业一分为二即采矿业与地质勘查业，采矿业为B类，地质勘查行业划为专业技术服务类M类，成为专业技术服务的一项，违背了矿业自身发展的规律，地质勘查工作不是普通的专业技术服务，其自身具有很强的探索性、理论性和科学性，地质勘查的成果具有信息性的同时兼具有实体性；因此，不能将整个地质勘查工作完全等同于单纯性的技术服务，机械地将地质勘查全部归属专业技术服务产业，至少资源勘查行业不可以划分为专业技术服务产业。地质勘查行业是我国国民经济的基础行业，没有地质勘查的前期矿产勘探，采矿业便没有了开采对象，工业的发展便没有基本的原料和能源。探矿业和采矿业本质上是一体的，探矿的目的是为了采矿找到对象，不是采矿业的技术服务环节，探矿找到矿体，资源开发便有了对象。探采分离后，导致探矿行业在找矿的过程中唯资源论，忽视矿体的经济评价，导致出现一批无法开采的“呆矿”，浪费勘查资金的同时探矿也就失去了意义，二者相辅相成，缺一不可。

行业划分不遵循行业自身的发展规律，导致我国矿业目前实行的是探采分割体制并分属不同的产业大类[9-10]，我国大部分地方政府在探矿权和采矿权出让时，采用招标、拍卖、挂牌(以下简称“招拍挂”)的流程和处理方式[11]，表面上看公开、透明，最大限度地避免了暗箱操作和腐败，规范了矿业权的市场行为，使得矿业权市场能够得到良性发展。但是以简单的“招拍挂”方式处理探矿权和采矿权，按照目前的形势看，这种处理矿权的方式，没有遵循矿业自身的行业规律，导致大量资本进入矿权市场，炒作矿权，击鼓传花，制造行业泡沫，极大地提高了探矿的成本，探矿本身就是一个高风险高收益的市场行为，探矿权价格的上升，并没有降低探矿自身的高风险，更没有提高探矿后的收益，即使探矿找到了丰富的资源，也无法保证探矿主体取得采矿权，虽然我国规定了探矿权转采矿权的优先权，但是现实操作中缺少制度保障导致无法落实，非但没有实现矿权出让“招拍挂”的初衷——为国家找到更多的矿产资源，还极大地打击了探矿行业的健康发展。

我国商业性的资源勘查行业因为风险高且缺少投资资金而快速没落，致使资源勘查储量增量降低，2012～2017年，我国20多种主要矿产资源查明资源储量增幅呈下降趋势，其中，石油勘查新增明地质储量从15.22亿t降到8.77亿t，增幅从2.8%降到1%;天然气从9 619亿m3降到5 554亿m3，增幅从8.9%降到1.6%[12]，资源安全受到严重的挑战。

2.2 采矿业归属第二产业，制约了矿山企业发展

我国矿业包括采矿业和探矿业即矿产勘查，包含了矿业生产的全过程。采矿业是从自然界直接采掘矿物原料的产业，是当代人类从自然界取得物质和能源的主要途径[10]。按照国家最新的产业划分规定，机械地将采矿业划分为第二产业，会让采矿业在形式上成为加工制造业之中的某一个环节甚至是原料车间，与国民经济行业分类将采矿业划分为B大类的身份不符。采矿业与加工制造业有本质上的不同：加工制造业一般是只需要固定的场所，占据一定的土地后，购买原材料使用现已存在的技术工艺和装备开始生产活动；采矿业则不同，采矿业的对象是地下矿体(部分露天)，但不同矿种的形成地质环境与分布规律不同，相同矿种又有多种矿床类型。因此，每个矿床(体)的赋存状态、深浅厚薄，矿石中有益、有害组分(元素)及其变化，选、冶、加工的难易，以及矿山开采中的水文、工程等经济技术条件各不相同，并且随着矿山开发的进展，将要面对各种情况也会发生变化。因此，不能用管理工厂固定工艺流程的方式去管理矿山开发。

将采矿业划分为第二产业，按照工业税费标准对待，导致矿山企业税负过重。目前我国矿山企业施行的是增值税制度，但采矿业是从自然界直接获取原材料、能源的生产活动，对矿山企业采用增值税制度，是不合理的。矿山企业的进项符合增值税抵扣的仅电费、油费、税费、设备购置等日常使用的少数进项可以抵扣，同时矿山企业直接从自然中获取矿物，无需购买原料加工，主要靠自己开辟原料实现增值，没有原料采购类的进项可以抵扣。矿山企业在承担资源补偿费(平均费率1.18%)、资源税、探矿权价款和探矿权使用费、采矿权价款和采矿权使用费[13]的同时，增值税进项抵扣较少，按照我国对矿山企业征收13%的增值税规定，导致矿山企业的负担过重，据测算矿业总税负超出制造业约7个百分点左右，是目前制造业税负水平的2倍，使得我国矿山企业税负重，严重制约着我国矿山企业的发展。

2.3 产业划分不科学，制约着我国矿业管理简政放权

为推动我国矿业领域供给侧改革，推动行业健康发展，优化投资环境，按照国家部署，全面开展矿业权审批简政放权工作，取得了显著效果，仅自然资源部就取消了多项矿业权行政审批事项。但是在取得成绩的同时更要清楚地认识到矿业权审批简政放权改革已到深水区，必然会触碰到既得利益集团的根本利益，唯有直面阻碍改革的核心因素方能推动矿业领域供给侧改革的成功。

矿业一分为二，采矿业、地质勘查业分属不同产业，在体制上导致我国矿产资源政策和管理职能高度分散。国务院虽然规定了自然资源部是我国矿产资源的主管部门，但是矿产资源开发管理涉及众多国家机关，如国家发展和改革委员会、生态环境部、商务部、国家安全监督管理总局、国家能源局等十多个部门[14]。产业划分不科学，导致我国矿产资源的勘查开发、开采、消费、进出口、保护和监管出现了多头管理，各自为政，政出多头，混乱不堪，无法有效协调，降低效率，严重阻碍和制约着我国矿业领域开展简政放权工作。

可见，由于矿业产业划分不科学，不尊重矿业自身的规律，虽然我国矿业领域不断推进简政放权和供给侧结构性改革，但是改革到深水区之后，如若不直面行业划分不科学的现实，便无法真正推动矿业领域的改革，甚至出现制度建设、供给侧改革无法推进乃至改革倒退。

2.4 采矿业归属第二产业，地质勘查业归属第三产业，导致我国发展中国家身份评定不准确

依据最新的行业划分规定，我国采矿业产值纳入第二产业统计，据国家统计局2019年公开数据，2019年国内生产总值990 865亿元，其中，第一产业增加值70 467亿元；第二产业增加值386 165亿元；第三产业增加值534 233亿元。第一产业增加值、第二产业增加值、第三产业增加值占国内生产总值比重分别为7.1%、39.0%、53.9%[15]。其中，采矿业产值46 162.2亿元，占国内生产总值约4.659%，约占第二产业比重达11.95%，将中国采矿业的产值纳入第二产业统计，在制度上拔高了第二产业在全国GDP的比重，提高了中国工业化水平高达4.7个百分点，不利于真实反映中国工业化程度，也不利于国家对第二产业的政策制定。

同时将采矿业和地质勘查行业一分为二，且地质勘查行业归属第三产业，2018年，全国地质勘查投资810.3亿元[16]，提高了我国第三产业的增加值，虚高了我国的第三产业规模和在整个国民经济的比重，直接影响我国发展中国家身份划定。西方国家不认可我国发展中国家身份，很大程度上也是因为我国产业划分不科学所致。

2.5 矿业产业划分，阻碍我国与国际接轨

在联合国统计委员会制定的《所有经济活动的国际标准行业分类》(2006年，修订第四版)中，将矿业(mining industry)划为B类，并未将矿业分为采矿业和地质勘查业即探矿业，而是将其作为一个独立行业门类来对待，并且均属于第一产业。

当今国际上，多数国家普遍将采矿业和地质勘查业两个行业归属矿业，并将矿业作为国家社会经济发展的基础行业来对待。澳大利亚、新西兰、南非等国家明确矿业归属第一产业[9]；设立自然资源部门管理模式的国家有美国、加拿大、吉尔吉斯斯坦、沙特阿拉伯和俄罗斯，其中，俄罗斯在2008年将自然资源部更名为自然资源与生态部[17]，这些国家均将矿业按照第一产业进行国家机构设置，成立专门的矿业管理部门，将矿业按照第一产业进行管理。将矿业划入第二产业的国家有德国、日本和中国，但是德国和日本早已实现工业化[10]，矿业对其国民经济的作用不大，故而对我国没有实际的参考意义。

我国将矿业划分为采矿业和地质勘查业，与国际标准不符，同时也与大多数国家在管理矿业制度所不同，这对我国矿业公司开展境外矿产资源勘查开发极为不利，导致我国矿业公司在海外水土不服，境外投资项目多以失败告终，严重制约着我国矿业的国际化发展。

3 结论与建议

1) 将采矿业和地质勘查业至少是资源勘查业共同归属于矿业一个门类，并按照第一产业对待；提高地勘单位和矿山企业的探矿积极性并成为找矿主体，探索探采一体化企业模式，并推动其成为矿业竞争市场的新力量。

2) 积极引进国际行业划分规则，加快我国与国际惯例接轨，按第一产业和国际惯例调整矿业税费制度，增强企业自我发展能力和国际竞争力；促进矿业资本市场和勘查风险市场的健康发展；提高境外矿产资源投资项目的成功率和收益率。

3) 成立专门的矿业管理部门，集中解决矿业存在问题，推动矿业领域简政放权和供给侧结构性改革取得重大突破。