澳大利亚墨累-达令流域水改革实践经验及启示

谷丽雅，侯小虎，张林若

（水利部国际经济技术合作交流中心，100038，北京）

澳大利亚墨累-达令流域面积约1.1 亿hm2，占澳大利亚本土面积的14%，流域大部分地区属于农村，人口仅200万。墨累-达令流域具有重要的经济地位，灌溉农业发达，2018 财年流域农业总产值约为237 亿澳元，其中灌溉农业产值为86 亿澳元，用水约70.65 亿m3。

一、墨累-达令流域水改革实践

1.实施背景

自澳大利亚联邦成立以来，墨累-达令流域水治理政策经历了几个阶段。从最早的水资源“免费”使用，到1860年新南威尔士早期殖民政府开始实行“水权”制度，澳大利亚逐渐开始通过立法对取水做出规定并实施监管。1997—2009年，澳大利亚东部地区遭遇百年一遇大旱，2001—2006年墨累河径流量低于以往113年平均值的82%，干旱导致南部河口三角洲断流、土地盐碱化、河岸坍塌和水质下降，城市地区出现供水危机，政府对家庭户外用水实施限制。同时，达令河反复出现蓝藻和鱼类死亡等环境问题。近年，澳大利亚再次遭受持续干旱，气候变化导致水资源分布不均，影响了当地农业发展，可用水量减少和水安全成本增加等不确定因素使农业逐渐失去了经济吸引力，土地利用结构调整和管用水体制面临严峻挑战。

由于水资源过度分配，墨累-达令流域遭受严重的环境退化。为了恢复河流生态，1994年澳大利亚政府开始实施水改革，提出取水限额禁止超限额用水。采取的改革措施包括：水费成本全覆盖、明晰水权、设置取水限额和提高水权交易市场的灵活性。2007年《水法》颁布实施，进一步促进了水改革进程，为水改革提供了法律依据。为了将水返还给环境，根据2007年《水法》，成立了联邦环境水持有者和联邦环境水办公室，负责回购和分配环境流量、管理联邦政府的水资产，推动实现规划提出的环境目标。同时，成立了墨累-达令流域管理局，负责编制墨累-达令流域规划，对流域水资源进行统一管理。

2.水政策从重视灌溉向生态可持续过渡

第一次世界大战后，澳大利亚完成了几个大型水利工程建设，包括1936年建成的休姆大坝和1949—1974年修建的雪山水电工程，其主要目的是灌溉和为返乡士兵定居点供水。这些项目建设初期水价低廉，开发成本较低，极大地推动了灌溉农业的发展。早期灌溉农业大多采用洪灌，在农业产量提高的同时，导致地下水水位升高和土地盐碱化问题。虽然节水灌溉技术应用提高了用水效率，但也加大了农业生产成本，以及灌溉设施运行维护成本。在气候变化和干旱频发情况下，政府不得不采取措施限制灌溉面积的持续扩大，利用水权和水市场提高水量分配和水资源利用效率。

在过去20年里，墨累-达令流域农业灌溉面积和用水量均呈下降趋势，水政策制定更加关注可用水量、环境流量、水交易和气候变化等关键因素。2012年墨累-达令流域管理局编制的《墨累-达令流域规划》，确定了环境流量27.5 亿m3的可持续取水限额，2018年6月调整到26.8 亿m3，主要通过水交易市场进行回购。澳大利亚政府为实施流域规划投资130亿澳元，其中的74.9 亿澳元用于回购环境流量。截至2019年3月31日，已恢复生态水量21 亿m3，23.6 亿澳元用于购买水权，另外40 多亿澳元用于水利设施、提高用水效率和交换收回部分水权。每年，联邦环境水办公室将购买的环境流量进行分配，用于保护生物多样性和生态系统及必要的适应性管理。虽然在墨累-达令流域规划实施的头两年，经历了干旱和低水位等不利气候条件，但联邦政府向流域提供环境流量回补，充分发挥了支撑濒危物种生存和保护生态功能的作用。

3.全球最发达的水交易市场

澳大利亚水改革的另一个特色是建立了水权交易市场机制，以制度、法律和行政管理等手段提高用水效率。早在1980年澳大利亚就出现了水权交易，并于20 世纪90年代初颁布了《国家竞争政策》，特别是《水法》 对水市场规则做了进一步规定，推动扩大水权市场规模，减少水权交易障碍，如将州政府管理权集中到联邦政府手中，强化竞争和消费者委员会在规则制定中的作用，建立健全国家水市场体系；为用水户提供必要的信息，统一信息标准，保证水信息的一致性和完整性。早期经验表明，水权交易有利于防止过度用水，解除了资本流动限制，降低了风险因素。随着水权与土地权分离，水权交易的需求和益处日益凸显，水权交易成为灌溉农业结构性改革的关键，改变了农作物种植结构，推动用水转移到高附加值作物。

澳大利亚水市场的年交易额约10 亿～20 亿澳元，水市场已成为管理干旱和提高用水效率的重要手段。近年，水权交易和水市场的战略性作用和前瞻性进一步凸显，市场价格越来越符合人们对未来季节可用水量的预期。但也有专家认为，不能过度依赖水市场，也不能简单地认为流域水资源管理可通过水权制度实现。在消费者用水产生的效益出现差别的情况下，水的价值随着相对稀缺性而增加。特别是在竞争市场条件下，供水和服务价格随着可用水量减少而提高，这意味着水交易价格会不断攀升。为了追逐经济利益，缺乏监管的水权交易市场分配给生态环境的水量会更少。水权交易的确给农业带来了生机，但如果不考虑生态环境等外部因素，水权交易恐怕不足以解决日益严峻的水短缺问题。

4.统筹协调相关方的利益和分歧

澳大利亚水政策制定可发挥保护公共利益和财产的作用。2007年《水法》 和政策改革的总目标是促使墨累-达令流域所有用水活动实现经济回报最大化。墨累-达令流域具有多样性，北部河谷和南部河谷存在很大差异，水政策制定应调和这种差异。南部河谷供水保证率相对较高，随着干旱持续，靠天吃饭的北部河谷将无法确保供水保证率。目前的农业发展速度不仅加剧了自然供水的短缺程度，还导致水供需失衡，农业成本不断上涨。

水资源管理作为一个复杂的体系，管理该体系的人员行为具有不确定性，分水政策实施不利会付出高成本代价。1994年之前，灌溉用户取得用水许可证相对容易。随着流域耗水量不断加大，政府不得不采取限制取水措施，这触及众多相关方的利益。例如，由于新南威尔士州政府决定对水量分配进行限制，很多人开始关注以往“无人问津”或处于“休眠状态”的许可证，导致此前无法交易的许可证价格暴涨，为一部分人利用稀缺资源大发横财创造了机会，而用水限额无法发挥应有的作用。

除此之外，政府还给之前拥有许可证的持有人授予水权，为灌溉用户进行永久性资本转让创造条件，而不是先取消未使用的许可证，然后再实行水量控制，即设定用水限额。这种做法使得政府无法根据现有资源重新分配水权，并利用水市场进行平等和公平的交易。最终的结果是澳大利亚联邦政府出资几十亿澳元，从灌溉用户手中回购水权，用来恢复环境流量。这种以政府削减其他项目开支或增加公共负债为代价获得生态环境效益的做法，引起了广泛热议和关注。

《墨累-达令流域规划》制定了一系列目标和行动，旨在实现既定的国家目标，即恢复墨累-达令流域的健康。在澳大利亚，流域规划制定的过程广受民众关注，各利益相关方主动参与，与区域和地方层面建立了紧密联系，减轻了政府的管理重任。通过实施和审查流域规划，有助于消除对立冲突和化解分歧，关注流域迫切需要解决的生产和环境用水竞争导致的矛盾和问题。

4.建立环境流量动态监测体系

根据《墨累-达令流域规划》规定的适应性管理原则，联邦环境水办公室每年将27.5 亿m3的环境流量还给生态系统，用于保护墨累-达令流域的生物多样性和生态系统。为了评价流域规划设定的环境目标是否实现、生态系统对流量的响应情况，分析流量响应与环境目标实现程度的关系，自2014年，墨累-达令流域开展了为期5年的环境流量监测，监测指标涵盖生态系统、植被、河流和鱼类，通过监测结果评价人工干预下的生态流量改变对流域规划环境目标实现或者持续改善及其管理作出的贡献。

对人工实施环境流量调节后的效果进行监测是修复河流、湿地、洪泛平原的重要步骤。由于对种群的变化与流量关系的认知还非常有限，监测更多的是基于点上的流量情况。随着监测点位的增加和监测范围的扩大，实施监测时间增长，将有助于确定生态系统对环境流量的内在响应。这项工作不仅可为改进生态流量管理提供信息，也可改进长期监测方案的设计，为确定适应性管理措施提供依据。

5.重视气候变化和适应性措施

由于制定规划的时间紧迫，《墨累-达令流域规划》 未考虑气候变化因素，导致当时估算的供水量和需求量无法反映实际情况。在气候变化加剧的情况下，根据模拟历史流量预测可持续分配水量也并不可靠。自20世纪90年代中期以来，澳大利亚东南部的流量约为长年平均值的一半，墨累-达令流域的同期流量比平均值低41%，维多利亚州西部和中部地区某些流域的流量下降了70%以上。降雨不断减少对墨累-达令流域径流造成严重影响，流域规划和决策者面临新挑战，即转变水资源管理理念，从管理已知的供水转向管理季节性水资源短缺，防止出现长期不利局面。因此，在气候变化不断加剧的情况下，确定可持续分配水量过程依然存在极大的不确定性。

对于未来气候变化，澳大利亚在采取适应性措施方面仍面临诸多挑战，例如，如何应对城市供水规模扩大？如何采取工程措施提高灌溉用水效率并将节约的水用于恢复环境流量？如何解决工程措施适应性差的缺陷？但可以肯定的是，未来水政策将从侧重工程措施转向侧重预防性措施、风险分析、提高规划的适应性和恢复力。

二、澳大利亚水改革对我国的启示

墨累-达令流域水改革的经验对于研究我国水政策，特别是法制建设、水资源规划、取用水制度、水权制度改革、水市场以及采取适应性措施应对气候变化等具有重要的借鉴意义。

1.发挥政策导向和水市场的双重作用

在气候变化的影响下，墨累-达令流域水量减少导致用水户之间的竞争愈发激烈，由此引发的社会矛盾不容忽视。澳大利亚从立法的角度强化监管体系，成立专门的机构负责管理环境用水，赋予环境流量水权，政府投入巨资回购用水许可证，将水返还给环境，这为全世界提供了前所未有的案例。澳大利亚通过明晰水权、建立灵活高效的水市场，为环境流量开展水权交易创造条件，以此作为改善流域生态环境的做法具有一定的启示和借鉴意义。

2.以科学规划实现有效监管的目的

澳大利亚对于墨累-达令流域的生态环境格外重视，在流域规划中规定长期平均可持续取水限额，以科学的方式预测水量，并对规划效果进行年度评估，对规划进行动态修订，其做法强化了流域规划的法律效应，有助于理顺流域管理责任和权限，动态掌握流域规划实施的效果。为了确保环境目标的实现，建立健全水监管机制对于管好用水定额和落实环境流量至关重要，应充分发挥流域规划的作用，加大执法力度和公众监督的作用。为了化解用水户之间的竞争和冲突，应做好事前预判，而不是依赖善后措施解决问题。

3.采取适应性措施应对气候变化

为应对气候变化，澳大利亚水改革采取了适应性措施对我国具有重要的借鉴意义。近年，围绕《墨累-达令流域规划》的争议和质疑不断，在存在不确定因素的情况下，应科学地确定流域取水量。在新形势下，改革的措施应是促使流域内的农业体系不断进行调整，以适应新的变化。为了应对气候变化，利用工程措施提高灌溉效率，将节约的水用于生态环境，必须在严格的监督之下完成。在流域水资源短缺不断加剧的情况下，优化用水结构将面临诸多风险，全社会需要共担风险，增强社会的整体适应能力。