加强江苏省水利工程建设用地管理的思考——以江苏省淮河流域重点平原洼地近期治理工程为例

高 山，陈 婧，曹艳华

（1.江苏省水利工程建设局，210029，南京；2.中国科学院南京地理与湖泊研究所，210008，南京）

土地是水利工程建设的重要载体，是水利行业管理的重中之重。如何加强水利工程建设用地管理，优化水利工程建设用地利用现状，进而推动水利行业高质量发展是摆在水利人面前的一道亟待解决的难题。江苏省委省政府历来高度重视水利工程建设用地管理工作，先后出台了一系列规章制度，初步形成了水利工程建设用地管理体系。但面对新形势新需求，江苏仍要转变理念，改进水利工程建设用地的管理思路，为江苏省水利高质量发展提供重要支撑。

一、提高认识，明确水利工程建设用地的战略地位

中央和江苏省水利工作会议将加强水利管理、促进“以管促建、建管统一”作为重要内容。全面推进江苏省水利工程建设用地管理，对于贯彻依法治水管水理念、推动生态河湖计划、推进水利高质量发展、完善水治理体系建设都具有十分重要而深远的意义。

1.树立生态文明建设理念

为落实中央关于生态文明建设和治水兴水的战略部署，江苏省以生态优先、绿色发展理念为引领，从2017年起推进生态河湖计划落实，推动江苏经济转型、建设美丽江苏，以实现“水安全有效保障、水资源永续利用、水环境整洁优美、水生态系统健康、水文化传承弘扬”的目标。水利工程建设是实施生态河湖行动、落实生态文明建设的关键一步，水利工程建设用地管理则是保障水利工程建设的关键环节。推进水利工程建设用地管理，就是要通过明确水利工程建设用地土地权属，明确涉水土地的管理权限，明晰涉水土地的管理界限；就是要通过对水利工程建设用地依法管控，创新流域综合管理，推进河湖资源权属管理，强化河湖资源管控。

2.贯彻依法治水管水理念

水利工程建设用地是水利设施的重要载体，依法使用水利工程建设用地是实现依法治水管水的内在要求，是维护水利建设成果、建立良好水利管理秩序、落实依法管水治水的重要一步。贯彻依法治水管水理念，要求加快实施水利工程建设用地确权划界，依托现有水利工程建设用地管理基础，努力形成规划要严谨、申报要规范、使用要得当、管控要及时的水利工程建设用地管理理念，使江苏省水利工程建设用地取得到、用得好、管得严，形成“建管统一”的用地管理格局。

3.完善水治理体系建设

水利工程建设用地确权是水治理体系的重要组成部分。完善水治理体系，迫切需要以加强水利工程建设用地管理为目标，全面推进水利工程建设用地确权划界工作，着力构建起清晰的水利工程建设用地规划、申报、使用、监督体系；通过推进水利工程建设用地确权划界，厘清水利与农业农村、林业、市政、生态环境、自然资源等部门的关系，实现综合价值评估和综合效益分析，实现协同高质量发展；以“五位一体”为抓手，加快构建水利工程建设用地管理主体明确、管理权责清晰、管理标准统一、管理监督到位的水利工程建设用地长效管理机制，全面完善水利工程建设用地管理体系，为江苏省经济社会高质量发展提供重要的水利支撑和保障。

二、加大力度，推进水利工程建设用地的报批进程

江苏省淮河流域重点平原洼地近期治理工程是国务院确定的172项节水供水重大水利工程之一，2019年8月批复建设实施，总投资67.3 亿元，其中征地移民补偿投资26.8 亿元，征收土地7 829.49 亩（1 亩=1/15hm2）。2019年11月启动用地报批，目前已基本完成。

1.前期

（1）提前谋划用地报批关键工作

根据新《中华人民共和国土地管理法》《江苏省土地管理条例》 等法律法规，水利工程建设用地管理工作对水利工程建设起着决定性作用。以江苏省淮河流域重点平原洼地近期治理工程 （以下简称洼地治理工程）为例，为确保工程顺利进行，江苏省水利工程建设局在项目前期全面推动移民安置规划大纲、移民安置规划报告、征地补偿和移民安置实施方案等一系列涉及征地移民工作的审批文件。会同自然资源部门明确了工程用地范围、社会稳定评估、现场实物核实、移民安置方案、土地复垦方案等多项工作内容。此外，洼地治理工程于2019年初步设计批复实施，同步开展了用地红线范围、用地规模，核查是否占用生态保护红线范围、国家级生态保护红线、永久基本农田，确定占用耕地、林地的位置、数量和面积，开展压覆重要矿产资源查询等一系列用地相关工作。由于用地工作提前谋划，洼地工程的征地安置推进工作得以顺利开展。

（2）预先制定用地报批工作流程

随着新土地管理法的出台和水利工程建设用地报批的逐步规范，水利工程涉及的征地补偿、拆迁安置、审查手续更加完善。洼地治理工程作为江苏省重点项目，涉及7 市18 县，面广量大，用地状况复杂，建设用地申请报批流程多达数十项，涉及行业部门十几家，18个县的工作同时部署，同时推进难度极大。为推动项目顺利进行，江苏省水利工程建设局召集市各级水利部门和有关单位开展征迁动员会、推进会10 余次。为明确工作、加强引导，制定洼地治理工程用地报批征迁安置工作清单，涵盖了水利工程用地前中后期用地审批、土地征收、移民安置等16 大项共80 小项的具体工作、办事部门、手续清单、法律依据等内容。通过发动部署和制定清单，为工程建设用地管理提供了切实可行的工作指导，加快推进了水利工程建设用地管理工作开展。

（3）优先解决用地报批难点问题

为保护被征地农民权益，江苏省政府明文规定工程用地涉及相关农户不仅要解决农户搬迁居住问题，还要将征地农户纳入社保。江苏省水利工程建设局在洼地工程开展前期，针对移民征迁做了大量准备工作。在发布拟征地公告后，与相关权利人、农村集体经济组织累计座谈28次，商讨征迁具体细节。会同社会保障部门和各级政府开会20 余次，研究协商征收范围、土地现状、征收目的、补偿标准、安置方式和社会保障等内容。在征地补偿方案公布后，在拟征收土地所在的28个乡（镇）和166个村民小组范围内，开展征迁动员会20 余次，座谈听取被征地的农村集体经济组织及成员意见35次。通过一系列切实有效的推动，洼地治理工程移民征迁工作得以顺利推进，18个县全部通过社会稳定风险评估，得到被征地农村集体经济组织及成员的高度认可和支持。

2.中期

（1）联合会商用地报批工作方案水利工程建设用地报批工作涉及地方政府、自然资源、生态环境、林业、矿业等多个部门。江苏省水利工程建设局积极联合各部门数次开展用地报批联合推进会和地区、专项推进会，明确工作目标任务、各部门分工、各层级手续，地方政府、自然资源部门、水利部门、建设单位等分工协作。地方政府对征地补偿和移民安置负总责，征地稳评工作在地方政法委备案，征地涉及的补偿协议签订由自然资源部门完成，安置人员名单由人社部门同意。自然资源部门主要负责审核汇总测量面积、编绘勘测定界图及勘测定界技术报告，协调解决补充耕地指标问题，审查土地复垦方案，审核压覆重要矿产资源评估、分割报告，审批互不影响报告、互不影响协议等； 江苏省林业局负责审查使用林地可行性报告，办理省级公益林补划手续，县级林业主管部门负责办理使用林地相关手续，林业主管部门核发使用林地审核同意书。根据最终稳定的工程永久征地红线，套合生态红线数据进行分析，确定项目是否涉及占用自然保护区和生态保护红线范围； 套合林业红线数据进行分析，确定项目是否涉及占一级国家公益林红线范围。

（2）建立完善用地报批联系机制

根据国家法律法规对质量管理的要求，为高质量、高效率完成洼地治理工程，江苏省水利工程建设局牵头成立了完善的工作层级体系。在省级层面成立了江苏省淮河流域重点平原洼地近期治理工程建设管理领导小组，下设办公室，共有工作人员22人；项目涉及的6 市分别成立了协调机构，共有工作人员40人；项目涉及的18个县（区）分别成立项目法人，主要负责工程建设、用地报批等工作，在岗人员达到100 余人。此外，针对洼地治理工程各项目法人，安排了8 名专门联系人，分别负责对接1～3个项目法人，传达政策信息、政策文件、法律动向、工作进展等，并负责督促项目法人尽快按照时间节点完成相关工作。

3.后期

（1）按时办理建设用地报批手续

水利工程建设用地许可手续需要经过省、市、县（区）等多个层级多个部门进行材料审核和用地请示，最终由省级多个部门联合会签，分别出具用地书面意见，省政府综合各部门意见出具用地批复文件。在缴纳相关费用之后，项目所在地县（区）自然资源部门收到用地批复文件，告知项目法人批复用地的范围、面积，准予工程开工建设。项目所在地县（区）自然资源部门开展定界测绘工作，项目法人缴纳办理土地使用权证相关费用，自然资源部门即向项目法人核发土地使用权证。此外，临时用地使用结束后，项目法人按照复垦相关要求完成土地复垦工作，经自然资源部门验收合格后，退回预存的复垦费用。

（2）及时开展建设用地管理监督

水利工程建设用地管理监督工作不仅涉及水利工程主体所在土地的管理与监督，还需重点关注水利工程建设涉及的搬迁移民工作的管理与监督。在水利工程建设用地管理监督方面，颁布了《江苏省淮河流域重点平原洼地近期治理工程征地补偿和移民安置资金财务管理办法》，加强洼地工程财务监督管理工作，此外建立了洼地治理工程移民安置监督评估管理体系，通过招标投标确定5家移民安置监督评估单位对洼地治理工程开展监督评估工作，针对征地拆迁手续、补偿资金拨付和使用、移民安置进度质量、生产生活水平恢复等进行监督评估。江苏省水利厅加强移民征迁工作的监督管理，规范资金使用，规范手续办理。征地补偿和移民安置经过县、市、省三级政府验收，确保移民征迁工作达到预期效果。

三、加快研究，改进水利工程建设用地管理思路

1.思想引领，明确水利工程建设用地管理重要意义

（1）认真领会，高度重视

深入学习领会党中央关于加强土地管理的相关文件，切实把思想和行动统一到党中央的决策部署上，以习近平总书记关于全面依法治国新理念新思想新战略为指导，坚持系统思维、系统管理。切实找准党建工作与业务工作的切入点，充分发挥党员带头作用，创新水利工程建设用地管理工作方法，拓宽水利工程建设用地管理工作思路。高度重视，突出工作重点，通过加强水利工程建设用地管理，更好地为推动江苏省水利高质量跨越式发展提供支撑。

（2）加强宣传，注重引导

通过设置专门的水利工程建设用地普法宣传栏、张贴宣传标语、悬挂宣传横幅等多种方式，让社会各界了解水利工程建设用地管理的重要意义及相关法规政策。采取与水利工程所在区域群众、企业和其他相关方召开座谈会或进行一对一沟通等形式，宣传水利工程建设用地使用管理规范，营造良好的社会舆论氛围。

2.能力提升，推动水利工程建设用地管理高效开展

（1）人才队伍建设是前提

做好水利部门内部工作人员管理知识普及，针对水利工程建设用地管理工作，定期举办高层次研讨、知识更新培训，不断提高专业技术人才的学习能力、实践能力、创新能力和业务水平。根据水利管理发展和管理人才队伍建设需要，建立良好的水利管理人才选用机制，形成广纳贤才、人尽其才的制度体系，推进符合水利管理人才成长规律的人才梯队建设。

（2）前沿科技应用是保障

充分运用大数据、移动互联网等新一代信息技术，开发水利工程建设用地管理信息平台。全面摸清 “家底”，针对水利工程建设用地管理对象基础数据不足、不全、不准的短板，瞄准智慧水利“一张图”的需求，建立包含水利工程、遥感信息、基础地理和社会发展等内容的江苏省水利工程用地基础信息数据库，统一水利工程用地数据基础。以“互联网+”的管理模式打通各层级机构信息通道，基于卫星遥感-无人机-地面测绘等智能化管理技术，实现信息快速获取、多级用户协同的水利工程用地管理体系。

3.合力推动，建立水利工程建设用地管理联动机制

（1）统筹规划机制协同管理

水利工程建设用地管理涉及工作多，综合性强，需要多个部门协同配合。要会同各相关单位提前谋划水利工程建设用地指标获取、占补平衡、移民征迁、避让“三条红线”等重点难点工作。水行政主管部门要充分发挥好带头引导作用，主动承担组织协调职责，形成水行政主管部门抓总、其他各部门各司其职的工作格局。厘清各个部门间关系，建立问题交办处置和协调联动机制。通过领导小组会议、部门例会报告、重点项目协调推进等方式，加强横向到底、纵向到边的协作联动，强化各部门在项目中的工作责任，努力形成强大的工作合力，做到分工不分家，共同推进水利工程建设用地管理。

（2）信息沟通平台共建共享

在水利工程建设用地管理过程中，充分协调各相关单位制定管理规范和管理要求，做到管理规范、要求统一、标准一致。充分借助政务信息资源共享平台，建立跨地区、跨部门和跨层级的信息资源共享机制，推动水利工程建设用地管理信息资源跨部门、跨地区、跨层级整合，推进相关信息资源横向整合、纵向联动。制定以需求为导向的信息资源规划，完善水利工程建设用地管理信息资源交换目录体系，建立常态化、规范化跨部门信息沟通机制，实现从按专题共享向依职能普遍共享的转变，推动信息共享工作落实到位。

4.加强监督，确保水利工程建设用地管理全程把控

（1）合理建立监督考核规范

在水利工程建设用地管理初期即预设目标，目标设定要结合当地具体情况，科学合理设置管理考核指标，突出体现生态文明理念，注重水利工程建设用地管理的生态属性、社会属性、经济属性和政治属性。在目标值和目标达成标准的制定上要充分体现目标管理思想。针对水利工程建设用地管理的督查检查考核办法，要看工作实绩，不做表面文章。

（2）主动把控管理全部流程

针对水利工程用地确权划界和登记发证等比较复杂的工作，水利部门要主动根据工程具体情况及实际确权划界工作诉求，加强常态化了解，多到现场看，多见具体事。针对移民搬迁等难点工作，要主动了解相关情况，主动对接相关部门，主动承担相关工作，做到不让难点工作拖延整体工程、不让堵点工作影响整体进度。只有把控水利工程建设用地管理的整体流程，精心组织各阶段重点工作，才能及时有效推进建设用地手续办理工作进度，切实推进工程建设进展。