长三角生态绿色一体化发展示范区洪涝治理思考

刘克强

（太湖流域管理局水利发展研究中心，200433，上海）

长三角生态绿色一体化发展示范区（以下简称“示范区”）位于沪苏浙交会处，行政区划分属上海市青浦区、江苏省苏州市吴江区、浙江省嘉兴市嘉善县，总面积2 413 km2。示范区地势低洼，洪涝风险较大。因此，强化示范区洪涝治理顶层设计，统一规划好示范区两区一县的洪涝治理总体安排，是示范区当务之急的水利工作。

一、示范区洪涝基本特征

示范区洪涝基本特征可用4个“地”来概括：一是经济发展低洼地。示范区地处沪苏浙两省一市的交界地区，受省际行政因素制约，经济社会发展处于较低水平。2018年，示范区常住人口约310万人，人均GDP约11.5万元，低于太湖流域人均14.4万元的水平。二是地势低洼地。示范区近80%的地面低于地区历史日均最高洪水位，洪涝易发频发，灾害风险大。新中国成立以来，示范区多次发生洪涝灾害，其中1954年、1991年、1999年三次流域性洪水期间，示范区受灾面积分别约占总受灾面积的39%、49%和17%。三是水事矛盾集中地。示范区地处太湖流域下游，承担了流域一半以上洪水的下泄，是西部太湖洪水、南部杭嘉湖洪水和北部苏州洪水等上游三面洪水的汇集之地。洪水汇聚后通过黄浦江干河穿上海高度城市化地区进入长江。示范区是太湖流域省际水事矛盾最为集中的地区，上下游、左右岸、省际矛盾较多。四是江南水乡文化聚集地。示范区内河网纵横、湖荡棋布，河湖水面率高达20.3%，是江南水乡的核心地区。京杭运河南北向穿过示范区，区内依水而建的古镇众多，拥有7个国家级历史文化名镇。

二、形势与挑战

按照党中央国务院批复的《长三角区域一体化发展规划纲要》和国务院批复的《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》，示范区作为长三角一体化发展战略的先手棋和突破口，承担着引领长三角高质量一体化发展、率先转化生态优势、建成世界级水乡人居文明典范的重任。这为示范区洪涝治理明确了新定位、新要求、新任务。

1.新定位

示范区地处太湖流域下游“盆底”，历史上曾是太湖洪水泛滥区。1991年大水后，国家决定进一步治理太湖，组织实施了一轮治太十一项综合治理骨干工程，打通了太湖洪水出路，形成了“利用太湖调蓄，北排长江、东出黄浦江、南排杭州湾”的流域防洪治理格局。在解决太湖洪水出路的同时，重点协调了沪苏浙两省一市边界的洪涝矛盾，打通了太浦河、拦路港、红旗塘等省界骨干排水通道，构筑了示范区水网骨架，解决了示范区上游洪水安全过境的问题，并控制形成阳澄淀泖区、杭嘉湖区和浦西区三个水利分区，奠定了示范区洪涝治理的格局。至此，示范区超过一半的流域洪水经太浦河、拦路港、红旗塘等骨干河道下泄。再加上近年流域下垫面变化巨大，洪水归槽现象越来越突出，示范区承纳的洪水越来越多，本地外河河网洪水位也越来越高，下游黄浦江米市渡潮位趋势性抬高较多，防洪形势越来越严峻。

随着示范区建设上升为国家战略，示范区未来将被打造成为国际一流的产业创新生态系统、区域一体的产业创新链，防洪保护的要求也越来越高。阳澄淀泖区、杭嘉湖区和浦西区3个水利分区的区域治理应充分认识示范区的重要性，尽可能减少上游洪水通过示范区，为示范区防洪除涝创造有利条件。

2.新要求

示范区经济社会高质量发展对水利高质量发展提出新要求。从洪涝治理角度看，高质量发展的内涵应包括防洪除涝标准高、水利工程达标率高、水利工程智能化程度高等。但是，示范区现状防洪除涝能力与这些要求相差甚远。总体上地区现状防洪能力不足50年一遇、除涝能力约10年一遇，特别是嘉善县大部分圩区防洪能力仅20年一遇，除涝能力仅5年一遇～10年一遇。示范区现状水利工程达标率也比较低，三级及以上堤防达标率仅60%。水利工程智能化还处于起步阶段。因此，需要对照水利高质量发展的要求，补齐防洪除涝短板，大力提升示范区防洪除涝能力，确保示范区遇标准内洪水人民生命财产无忧和遇超标准洪水社会稳定。

示范区经济社会高质量发展对河湖生态提出新要求。未来示范区定位为“世界级水乡人居典范”，要做到“有风景的地方就有新经济体融入”。水是示范区最大的特色，应在“世界级水乡人居典范”建设中发挥核心作用。但现状示范区河湖社会服务功能薄弱，对江南水乡文化传承不够，水利工程生态化不足。这就需要在推进洪涝治理的同时，统筹生态、文化、旅游等方面的需求，大力推进示范区幸福河湖建设，让老百姓全面感受到幸福河湖的魅力，还要能引导未来绿色经济产业“拥河簇湖”发展，支撑“世界级水乡人居典范”建设。

3.新任务

示范区作为一体化制度创新试验田，聚焦规划管理、生态保护、土地管理等方面，探索行之有效的一体化制度安排，为长三角区域一体化发展提供借鉴参考。水天然具有一体性和流域性，天然存在跨省界、跨区域的关联关系，也天然存在上下游、左右岸省际、行业间需要一体化协调的问题。再加上示范区本身就地处两省一市边界地区，亟须在流域治理上进一步采取一体化的思路，统筹上下游治理需求，统一各地防洪除涝标准，制订协调的防洪除涝对策。同时，考虑到示范区涉水事务监管薄弱的问题，进一步探索水利、自然资源、生态环境等涉水部门共保联治的治水格局，合力打造优美的江南水乡环境。

三、科学确定防洪除涝标准

示范区防洪除涝标准应考虑洪涝特性、洪水风险、治理代价、成灾损失、保护对象的重要性和上下游协调等因素综合研究确定。一是流域、区域和示范区三者之间洪涝相互影响，特别是流域内大范围的圩区排涝能力提升对区域和流域防洪产生较大影响；因此，应将流域、区域、示范区和低洼圩区作为整体研究，合理确定示范区防洪除涝标准。二是平原河网地区洪水位差小，洪涝成灾破坏力小，对同样属性的保护对象，按照《防洪标准》（GB 50201—2014）规范示范区防洪标准应低一些，但考虑到示范区的重要性，不宜采用过低的防洪标准。三是平原河网地区人口和产业密集，土地资源紧缺，征地和移民安置成本比较高，防洪标准过高，治理代价过大，实施比较困难。四是重要的中心城区和经济体防洪标准可高于大部分地区的防洪标准，并可采取自保措施。五是示范区地势低洼，再加上示范区周边水情出现上涨的趋势，易产生“看海”的现象。因此，应重点关注除涝和因洪致涝问题，按照《治涝标准》（SL 723—2016） 尽可能取较高的除涝标准。

综合上述因素，示范区两区一县中心城区和重点城镇选用100年一遇防洪标准，其他地区选用50年一遇防洪标准；示范区各地区除涝标准选用20年一遇24 小时降雨一日排出不受涝。考虑到示范区的重要性，遇超标准洪涝水应能有序应对，能保障区内人民群众生命财产安全和社会稳定。另外，增加主要水利工程达标率98%、重要水利工程智能化率95%标准，体现水利高质量发展的要求。

四、合理确定治理总体对策

按照流域、区域、示范区分级设防的原则，统筹三者之间的关系，充分考虑示范区洪涝特性、高质量、生态绿色和一体化要求，示范区洪涝治理采取“三区协调、四河入江、三片分治、百圩保护、生态领航、联合调度”的总体对策。

三区协调：妥善处理局部与整体、上游与下游、防洪与除涝、省际的关系，构建流域、区域和示范区三个层次协调的防洪除涝布局。重点要关注示范区在流域中的新定位，尽可能加大流域洪水北排长江、南排杭州湾规模，为示范区防洪创造有利条件。杭嘉湖区、阳澄淀泖区、浦西区3个区域防洪主要防御地区性暴雨洪水，应加大区域洪水外排，减少洪水进入示范区。示范区应以流域和区域防洪为边界条件，完善本地区洪涝治理布局，外排涝水规模应与流域和区域治理边界条件相适应。

四河入江：一轮治太打通了太浦河、拦路港、红旗塘3 条骨干河道，二轮治太拟开通吴淞江骨干河道，构筑示范区骨干排水通道，也保障流域和区域洪水安全通过示范区进入黄浦江。示范区洪涝治理应维持四河入江的格局，考虑到示范区的重要性及下游黄浦江潮位趋势性抬高的实际情况，不应再扩大四河规模，不应增加周边洪水进入示范区。建议在区域和流域防洪规划修编中考虑示范区需求，扩大浏河等阳澄淀泖区沿江河道与吴淞江的水力联系，拉动示范区北部洪水进入长江；扩大杭嘉湖南排河道与示范区的水力联系，拉动示范区南部洪水进入杭州湾；研究黄浦江河口建闸等措施扩大黄浦江排水能力的可行性。

三片分治： 依托流域和区域治理，示范区以太浦河—黄浦江上游为界，现状基本形成了太浦河北片、南片、东片三片分片治理的格局。示范区洪涝治理应继续完善三片分治的格局。太浦河北片针对水系紊乱的问题，理顺片内河湖水系，延伸拓浚八荡河、牵牛河等片内骨干河道，加强河网湖泊群综合整治。太浦河南片要处理好太湖行洪与区域除涝关系，对太浦河两岸进行控制，重点延伸拓浚中心河，提高嘉善南部地区防洪除涝能力。太浦河东片重点提升除涝能力，加强片内水系连通，延伸拓浚新塘港、新谊河等骨干河道，增设外排泵站。同时，加强太浦河、淀山湖、元荡、汾湖等重要跨界河湖一体化治水力度，统筹省市形成统一的目标、标准、方案与计划。

百圩保护：圩区是示范区洪涝治理最重要的单元，示范区78%的面积由圩区组成。优化圩区治理布局是示范区洪涝治理的重点和难点，主要考虑以下因素： 一是应结合重点城镇、新经济体等国土空间功能布局调整，相应调整圩区治理布局。二是应统筹生态、文化、旅游和防洪等多方需求，结合示范区实际，打造圩内、圩外不同类型的生态河湖。三是圩区治理须依托流域和区域整体防洪治理，合理确定圩区治理布局；统筹圩区排涝泵站和圩外河道规模的匹配性，合理增设圩区外排泵站。

生态领航：探索将生态元素融入水利规划、设计、建设、施工和管理的全过程，探索由水利、自然资源、市政、交通、文旅、生态环境、农业农村等行政主管部门共同打造美丽河湖的治理模式，在满足防洪、通航等要求的前提下，结合各河湖段的功能、区位、景观、生态涵养等要求，采取河湖柔性岸线、绿色护岸、滨水公共空间等综合措施，保持或恢复河湖的蜿蜒自然形态，丰富河湖空间形态多样性、水流的多样性。特别是要加强太浦河、淀山湖等骨干河湖生态化改造，统筹防洪、供水、航运、生态等多方需求，打造生态堤防，建成安全、生态、景观、文化相融合的生态绿色示范河湖。

联合调度：无论遭遇标准内洪水还是超标准洪水，示范区都应与流域、区域联合调度。同时应加强调度监管，促进流域、区域和示范区调度协同协调。

五、小 结

示范区地处沪苏浙交会地区，以往对示范区的认识和治理都不足，未将示范区作为整体来研究其洪涝问题。本研究以示范区作为一个整体，分析了整个区域的洪涝基本特征，认为其洪涝风险比较高，必须加强治理； 同时必须紧扣 “高质量”和“生态绿色”要求，探索一条防洪、除涝、生态、文化、旅游等结合的新路子，为生态水利建设提供示范。在论证过程中，优化圩区治理布局最为困难，难在如何统筹生态与防洪、示范区与流域等各方关系。在圩内打造生态河湖相对简单，拆迁量和工程量都小一些，但要防止为了河湖生态而大范围联圩并圩过度追求生态的思想，以免对区域和流域防洪造成较大影响。建议下一阶段可结合各区县空间规划，按照示范区、区域和流域整体防洪协调的原则，进一步优化圩区治理布局。