科学谋划“十四五”浙江水利发展的若干思考

2020-01-20朱法君

中国水利 2020年23期

朱法君

（浙江省水利发展规划研究中心，310009，杭州）

党的十八大以来，生态文明建设被纳入“五位一体”总体布局，“绿水青山就是金山银山”理念逐步成为全党全社会的共识。2014年3月，习近平总书记提出“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路；2020年3月29日至4月1日，习近平总书记在浙江考察期间，要求浙江坚持以“八八战略”为统领，干在实处、走在前列、勇立潮头，努力成为新时代全面展示中国特色社会主义制度优越性的重要窗口。

以水利高质量发展支撑好、服务好浙江经济社会发展战略及“大湾区、大花园、大通道、大都市区”四大建设，是新时期浙江水利的历史使命。浙江水利要成为我国治水思路的坚定践行者，要成为浙江“重要窗口”建设的排头兵，要成为展示我国以人民为中心、以生态文明为指引、彰显中国特色社会主义制度优越性的治水样板。围绕着这一目标定位，通过深入学习调研，建议在“十四五”规划思路报告编制阶段，从以下几个重点领域进一步谋划浙江水利新发展。

一、坚持生态文明理念，系统谋划“十四五”时期浙江水利新发展

谋划“十四五”规划，应立足浙江实际，以更宽阔视野、更高标准和要求在水灾害、水资源、水生态、水环境、水管理、水科学、水文化等方面提出系统科学的解决方案。

浙江省“七山一水两分田” ，总面积10.55万km2。降水充沛但多以暴雨形式出现，流域源短流急，大部分沿海和河谷平原土地高程均低于洪水位、潮水位2 m 以上。在水利保障不足情况下，洪涝旱急转，洪水来临时泛滥成灾，洪水过后又极易发生干旱缺水，曾一度严重制约浙江发展。面对不利的自然条件，浙江人民改造自然、除害兴利，建起4 300 多座水库和2万多km 堤防，彻底改变了浙江经济社会发展的自然条件。目前浙江5 850 多万人民群众生命财产安全、近2 400万亩（1 亩=1/15 hm2，下同）耕地及其他行业用水安全得到有力保障，生态环境实现较好保护，2019年浙江GDP 达6万多亿元，水利在其中作出了历史性贡献，发挥了关键性作用。70 多年来浙江治水之路，就是一条不断寻求人与自然和谐相处的生态文明之路。

但我们仍然应该清醒地看到浙江水利的“短板”。“十四五”期间，在长三角一体化等国家战略和浙江“四大建设”战略推动下，浙江经济社会发展将始终行驶在快车道上，水利基础设施能力和管理水平必须同步跟上经济社会发展步伐，并力求有所超前。浙江人口密度高、经济总量大，且集中在沿江沿海的特点，需要更高标准的防洪防潮排涝设施保障人民群众生命财产安全，保障改革开放发展成果免受自然灾害威胁；需要发挥水资源优势，提高城乡供水、工农业用水的品质和韧性，支撑经济社会发展。保护好水资源、维系好水生态、修复好水环境，让水利的生态红利成为“绿水青山就是金山银山”的重要转换通道，是“十四五”时期浙江水利兴利除害惠民的重要任务和历史使命。此外，还应抓住大数据应用机遇期，整体提升水利智慧化水平。在习近平生态文明思想指引下，践行治水思路和水利改革发展总基调，浙江水利应在第一方阵中领先一步，在传统和新兴领域力求突破，承担起展示中国特色社会主义制度优越性的治水窗口的重要使命。

二、守住洪涝安全底线，建设更高标准防御体系

水利的首要任务是保障人民群众生命财产安全，体现以人民为中心的执政理念。浙江由于特殊的自然地理条件和生产力布局特点，绝大多数的人口和社会财富都离不开防洪工程的保护。经过长期不懈努力，目前全省各大中城市、各流域、各平原沿江两岸防洪标准接近或达到国家标准，经受了多次钱塘江洪水、台风、梅雨考验，但在防御过程中仍然压力重重。台风过境小流域洪灾仍有人员伤亡；流域性洪水防御涉险过关，安全余度堪忧；“城市看海” 现象没有消除，城市内涝随周边水情变化有加剧趋势；沿海海塘抵御风暴潮能力明显不足。总体上看，当前浙江防洪排涝御潮能力与经济社会发展要求有较大的差距，省委省政府已将其列为“短板”。在“重要窗口” 建设中必须迎头补上，按照“国际一流、国内领先”的定位，全面提升抵御自然灾害的综合能力。

1.建设高标准“海塘安澜工程”

沿钱塘江两岸按300年一遇、浙东沿海按照50年一遇～200年一遇，考虑风暴潮“三碰头”的标准设防。提标加固建设中留足沉降空间，确保建成后防御标准不降低，形成防御闭合圈。建设中融合生态海岸带建设，在保证海塘安全前提下，增加亲水空间，开辟滨海绿地，开展绿道、休闲驿站等设施建设，综合生态修复、交通、文化旅游、农业开发、乡村振兴基础设施等功能，为全国和世界展示高标准生态海塘的浙江样板。

2.建设平原排涝“高速水路”

城市与沿海平原是浙江人口和经济总量最为集聚的区域，但由于地势低洼，涝水排放不畅已成为当前防洪排涝的突出问题。“菲特”台风后，浙江省通过深入研究实践，提出建设“高速水路”，即充分利用现有排水河道规模，结合圩区等建设，通过泵闸联合调度形式，重构平原、城市排水格局，实现涝水快排入江入海。目前姚江流域“二通道”已基本形成“高速水路”的功能，“十四五”期间将投资近千亿元，在杭嘉湖、萧绍、宁波、温黄、温瑞等平原全面推开建设，彻底破解城市和平原排涝的难题。

3.持续推进流域系统治理

以流域为单元，按照上拦、中挡、下排的总体布局，加快上游水库规划建设，加固加高沿江堤防体系，研究推进分洪隧洞等，扩大洪水出路。总体上，每个流域和保护区都达到国家规定的设防标准，并为防御超标准洪水留出空间，制订应对预案，确保标准内洪水不成灾、大中洪水能应对、特大洪水不出大问题。

4.动态及时消除工程隐患

一批工程随着使用年限增加设计寿命逐步逼近，“十四五”和今后一段时期内应持续高度重视水库、堤防、泵闸等工程隐患排查和除险加固，把实现水利工程健康状况实时在线监测、及时诊断预警作为水利“新基建”重点领域，必要时可结合功能调整，拆除重建，确保水利工程功能不减退。

三、优化水资源配置，以水资源的高效韧性利用支撑经济社会高质量发展

浙江水资源总量丰沛，但年际间、区域间分布极不均匀。省内无大江大河，各流域集雨面积小，水资源利用需依赖本地水库调蓄；同时省内水资源禀赋与耕地、人口和生产力布局不相匹配，需通过引配水工程实现跨区调度。目前浙江省水库总数较多，人均库容量较大，一般年份用水有充分保证，但如遭遇连续干旱年份，仍可能出现长时段严重缺水。

节水优先，以节约谋发展，是破解有限水资源与经济社会永续发展矛盾的必然选择。让节水成为一种习惯，应从注重节水宣传开始，提高丰水地区群众对节水重要性的认识。在生态文明建设背景下，应压减经济社会发展不合理用水需求，从而最大程度留予大自然，同步实现减污。浙江率先出台《浙江省水资源管理条例》《浙江省节约用水管理办法》等法规，以行政手段、经济杠杆推动水资源节约保护。以最严格水资源管理制度为抓手，通过节水型城市、节水型社会等载体创建，由点及面带动全社会节约用水。2018年，浙江省用水效率仅次于北京、天津、山东等北方节水标杆，万元GDP 用水量、万元工业增加值用水量分别比全国平均值低54%、48%；与2013年相比，人口和GDP分别增长了4.3%和53.6%，但用水总量略有下降，为经济社会的持续发展留出了空间。尤其近7年经过“五水共治”中“抓节水”工作的有力推进，全社会节水意识和行动自觉大幅度增强。正在修订的《浙江省水资源管理条例》将进一步强化水资源刚性约束，在城市新区和产业园区率先推行分质供水和非常规水利用，做到“优水优用、循环利用、梯级利用”。

按照浙江省水资源战略布局，持续推进水资源保障百亿工程和千岛湖配水、宁波市水库群联网联调等区域水资源联网工程，水利工程年供水能力280 亿m3，其中跨区域（流域）水资源调配能力50 亿m3，除嘉兴外，县级及以上城市生活用水基本实现以水库为主水源。在全国率先启动并率先完成“千万农民饮用水工程”，从根本上解决了农村居民喝水困难的问题，2018年开展农村饮水安全达标提标建设，基本实现城乡供水“同网同质”；目前全省灌区水利用系数达到0.6 以上，有效灌溉面积2 160万亩，节水灌溉面积占有效灌溉面积77.5%，为农业生产和粮食安全提供了重要保障。

浙江省水资源保障的基本框架已经形成，“十四五”期间将进一步优化水资源配置，着力提高水资源保障的“韧性”。一是水源互济。按照“远水也能及时解渴”的逆向思维，研究构建“互联互通、多源共济”的水资源配置网，改变单点定供的局面，发挥太湖、新安江、紧水滩-滩坑、湖南镇等大型湖库调蓄能力，确立其“大水缸”的枢纽地位和辐射范围。二是通道建设。谋划建设“南水北调、西水东引”的骨干配水通道，连通“大水缸”与大湾区、大都市区的重要节点，配套推进区域水资源联网联调工程建设，形成“省域大循环、区域自循环”的水资源优化配置格局。“十四五”期间，在建成环杭州湾北冀千岛湖供水至嘉兴的基础上，谋划建设串起杭州、绍兴、宁波、舟山四座城市，连接大江东、滨海、前湾三个新区，以钱塘江为主水源、供水至舟山的“环杭州湾南冀供水一体化”工程，支撑大湾区、大都市区建设；同时研究金衢丽供水一体化，为金义都市圈的发展引入钱塘江上中游的优质水源。三是全省成网。在区域供水渐次成网的基础上，进一步谋划联通全省的大水网，全面增强浙江水资源保障的“韧性”。

四、建设全域幸福河湖，打通“绿水青山就是金山银山”水利转换通道

近年浙江在治水实践中涌现出众多“网红”地，从侧面反映出河湖生态治理的生命力和社会认同度。水利既是协调人与自然灾害、人与资源利用不可或缺的基础设施，同时也是生态环境的“调节器”，更应承担起保护生态、改善环境的时代使命。

1.将生态环境保护摆在突出重要的位置，建设全域“幸福河湖”

近10年水利工程建设和中小河流系统治理中，浙江省充分尊重自然，保护好一草一木，留足生态流量，并与人民群众迫切期望的休闲娱乐等设施融合建设，治水治进了人民群众的心里。按照总书记建设“幸福河”的指示精神，“十四五”期间浙江将开展全域“幸福河湖”建设，实现“防洪保安全、优质水资源、健康水生态、宜居水环境、先进水文化”，进一步提升浙江河湖系统治理的总体水平，展现江南水乡最炫丽的绿色风貌。

2.均衡水资源时空分布，将生态环境保护作为水利重要功能和任务

杭州市继西湖和城区河道生态配水实施后，在西溪湿地建设之初就明确了钱塘江引水补充湿地的措施，事实证明对西湖、西溪、城区的生态环境保护与改善起到至关重要的作用。近10年，全省各地“五水共治”实践中，在全力治污水的同时实施平原河网和城区河道的生态配水，对改善水环境、巩固治水成果同样起到关键性作用。利用水利工程对生态敏感区、人口产业集聚区实施生态环境配水，并非“引水冲污”，而是将生态环境的维系与改善纳入水资源配置的需求领域，作为水资源配置的新命题，顺应了人民群众的需求与呼声，符合生态文明的总体思路。“十四五”期间，浙江将在平原水系联通循环、城市及重要湖泊生态配水等方面继续探索，为全国提供可借鉴经验。

3.打通“绿水青山就是金山银山”水利转换通道

浙江是“两山”理念的重要萌发地，水是“诗画浙江”的灵魂，河湖水域是最具标志性、最基础的生态本底。既要保护好，更要让其产生经济效益，释放出生态红利。近年依托治水带来的环境变化，如仙居永安溪、开化马金溪、丽水古堰画乡等地广大群众已获得实惠。治水为民，既要保护人民群众的生命财产安全及用水基本需求，还应为人民群众提供“两山”转换的水利通道，这也是“十四五” 规划中水利应重点考量的内容。在工程建设中融合群众的各种需求；在河湖岸线、水利工程空间管控中不搞“一刀切”，在保障工程安全和对生态环境“零影响”的前提下因地制宜、精准施策；在水价形成机制上包含生态保护的转移支付渠道……

五、数字赋能，以改革激活发展动力，全面提升浙江水管理现代化水平

浙江是数字强省，水利是大数据应用的传统领域。“十四五”期间要在大数据应用和智慧水利上有大发展，加强水文基础设施建设，完善反应敏捷的“神经元”；构建水利防汛调度、水资源管理、河湖生态监控、水利政务等智能平台，做强“神经中枢”，为日常管理和应急决策提供现代化的“智治”样板。

浙江是改革开放的先行地。浙江水利充分发挥基层首创精神，在全国率先推行河长制、水行政审批“最多跑一次”、水利工程标准化管理等改革，多项改革试点在浙江落地开花，成为全国水利改革标兵。“十四五”时期，围绕省委省政府模范践行中国特色社会主义制度、高水平推进省域治理现代化的奋斗目标，谋划更多有影响的水利改革举措，进一步发挥科技第一生产力作用，进一步依靠群众力量，增强水利发展动力和治理效能。

1.河湖空间管控

深化河长制，创新民间河长参与方式，鼓励和引导村级河长、网格员、沿岸企事业单位和居（村）民等广泛参与治水护水监督工作，把问题解决在基层、解决在源头。探索河湖岸线用途严格管控和适度开发利用，研究划分河湖岸线主体功能，确定开发布局、准入标准、管控要求，激发市场主体活力和创新动力，完善推动“两山”转化的制度体系。

2.水利工程管理

加快推进水利工程产权化、物业化、数字化“三化”管理改革。一要加强工程资产管理，推行德清、开化等小型农田水利工程产权制度改革试点经验，完善产权确权和配套的市场机制，实现资产权属、管护责任和经营收益的统一，激发产权主体管好用好水利工程的主动性和积极性。二要加快推行物业化管理，提高水利工程专业化管理水平。三要把水利工程运行管理作为水利“新基建”重点领域，数字赋能，实现水利工程长期实时在线的安全监测和运行监管。