生态文明背景下生态流域综合治理规划编制探索

2020-01-20刘聚涛许新发温春云丁惠君

中国水利 2020年23期

刘聚涛，胡芳，许新发，温春云，丁惠君

（江西省水利科学研究院江西省鄱阳湖水资源与环境重点实验室，330029，南昌）

一、生态流域综合治理内涵

流域水问题具有复杂性、长期性和系统性。随着水问题不断变化，水治理模式也不断转型。我国面临水资源、水灾害、水环境和水生态等方面共存的综合性水问题，过去单目标治水措施已不能解决当前水问题，流域治理成为我国治水由点向面延伸的重要环节。

2011年，我国首部流域综合性行政管理法规《太湖流域管理条例》施行，标志我国流域综合管理步入依法治水的时代。但由于流域治理方案和技术相对缺乏，难以看到流域治理的实质性成果。习近平新时代中国特色社会主义思想中“绿水青山就是金山银山”“统筹山水林田湖草系统治理”等生态文明建设论断为新时期社会发展以及生态系统保护与修复指明了新路径，强调环境治理是一个系统工程，需要按照系统工程的思路，抓好生态文明建设，切实保障好水资源、治理好环境、保护好生态，并提出“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路。

近年，我国陆续发布了《水污染防治行动计划》《关于全面推行河长制的意见》等文件，把水资源作为刚性约束，把水生态保护修复作为控制红线，通过落实水利工程补短板、水利行业强监管的改革发展总基调，满足人民群众对防洪安全、水资源安全、健康水生态的需求，促进流域生态保护，实现人水和谐的幸福河湖目标。因此，在流域综合规划编制时，应针对总体目标，从传统的水资源单要素扩展为统筹考虑水资源、水环境、水生态、水管理和水文化等多要素，规划范围从水体拓展至陆地和岸线等，充分体现山水林田湖草治理的系统性，规划内容在传统水资源规划的基础上，融入水生态、水环境、水文化、水管理等多目标治理措施。

生态流域综合治理是指以生态文明理念为指导，以流域为治理单元，把水生态保护融入水资源开发、利用、管理的各个环节中，协同解决水资源、水灾害、水生态、水环境、水管理、水文化和水经济等问题，实现河湖健康、人水和谐、环境保护与经济发展共赢的目标。

二、生态流域综合治理规划编制必要性

1.生态文明建设的需要

生态文明是工业文明之后的一个新阶段，习近平总书记从中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局的战略高度，对生态文明建设提出了一系列新思想、新观点、新论断。“绿水青山就是金山银山” 强调按照系统治理理念开展生态环境保护；党的十九大报告指出人与自然是生命共同体，人类必须尊重自然、顺应自然、保护自然，建设生态文明要坚持人与自然和谐共生，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式。生态流域综合治理规划符合当前生态文明建设的需要。

2.水生态文明建设的需要

水生态文明是生态文明的基础。2013年，水利部先后印发《关于加快推进水生态文明建设工作的意见》《关于加快开展全国水生态文明城市建设试点工作的通知》等文件，提出把生态文明理念融入水资源开发、利用、治理、配置、节约、保护的各方面和水利规划、建设、管理的各环节，加快推进水生态文明建设。2013年，习近平总书记提出建设 “自然积存、自然渗透、自然净化”的海绵城市理念；2014年，提出“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路。生态流域综合治理规划以“十六字”治水思路为指导，以流域为单元，协同解决水问题，进而促进流域生态环境和经济社会可持续发展，符合当前水生态文明建设的需要。

3.打造河长制升级版的需要

为有力促进水资源保护、水域岸线管理、水污染防治、水环境治理等工作，2016年11月，我国全面推行河长制。2017年各地打造河长制升级版，促使河长制从“有名”到“有实”，探索走出一条经济发展和生态文明水平提高相辅相成、相得益彰的新路子。生态流域综合治理以流域为单元治理水问题，可为打造河长制升级版提供重要支撑。

4.幸福河湖建设的需要

2019年习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上发出建设造福人民的幸福河的伟大号召。鄂竟平部长在2020年全国水利工作会议上指出，实现建设造福人民的幸福河这一目标，就必须做到防洪保安全、优质水资源、健康水生态、宜居水环境、先进水文化，一个都不能少。生态流域综合治理以解决水问题为基础，以治水美景、提供舒适宜居环境，生态富民、发展特色水经济为目标，开展山水林田湖草系统治理，符合幸福河湖建设的需要。

三、规划指导思想与原则

1.规划指导思想

全面贯彻党的十九大精神以及习近平总书记治水新理念新思想新战略，牢固树立绿水青山就是金山银山的理念，积极践行绿色发展理念和“十六字”治水思路，以“生态、系统、协调、文明”理念为指导，以区域发展需求为引领，以改革创新为动力，以维护河湖生命健康、努力实现人水和谐为总体目标，坚持生态优先、绿色发展、因地制宜、统筹兼顾，坚持城乡统筹、水陆共治、单元控制、系统治理，充分依托流域优良的自然资源禀赋，以陆域生态保障与污染防控、岸线生态建设与美化优化、水域环境保护与生态修复、产业布局优化与文化旅游建设、流域综合管理与制度建设等为主要任务，着力解决流域水资源、水灾害、水环境、水生态问题，构建具有流域特色的绿色产业体系，促进经济社会发展与流域资源环境承载力相协调，实现河湖健康、人水和谐、环境保护与经济发展共赢，促进水资源、生态环境、经济、社会可持续发展。

2.规划基本原则

（1）生态优先，绿色发展

牢固树立尊重自然、顺应自然、保护自然理念，处理好流域保护与开发利用关系，做好治山理水、显山露水文章，注重河湖生态修复与休养生息，创新河湖管理模式，提升河湖生态功能，发挥流域综合效益，使经济发展与生态文明水平提高相辅相成、相得益彰。

（2）以人为本，人水和谐

尊重自然规律和经济社会发展规律，以水定需、量水而行、因水制宜，既要满足经济社会发展合理需求，又要满足河湖生态健康基本需要；既要满足当代人对水的需求，又要给子孙后代留下足够的生存和发展空间。

（3）流域统筹，系统治理

把流域作为一个生命共同体，考虑水的资源功能、环境功能、生态功能、景观功能和文化功能，合理安排生活、生产和生态用水，科学谋划建设布局，统筹陆域、岸线、水域系统治理，布局绿色产业体系，健全流域综合管理制度。

（4）治水美景，生态富民

深入挖掘流域水生态系统直接经济价值，积极践行生态富民理念，转变治水理念，创新治水思路，大力推进治水育景、治水美村、治水转型、治水富民有机融合，把生态资源转化为富民资源，探索发展生态产业、现代农业、民宿产业、乡村旅游等“亲水”经济，促使“绿水青山”成为“金山银山”。

四、规划主要内容

1.陆域生态保障与污染防控规划

全面分析规划范围内水资源、水灾害、水环境、水生态问题，合理构建水问题陆域空间治理格局，做好陆域水资源保障、水灾害防治、水污染防控和生态建设工作。

①针对流域内工程性供水能力不足、水资源利用效率不高、城乡供水工程存在短板等水资源问题，综合考虑经济社会发展和生态环境保护对水资源的要求，以水资源供需分析推荐方案为基础，结合用水总量控制要求，合理确定不同区域、不同水源、不同用水行业间的供用水量配置方案。坚持开源节流并重，增加供水、节约用水等方面内容，合理制订全流域水资源开发利用实施方案。从陆域出发，规划河湖水库备用水源工程，城乡水厂新建、改扩建及管网延伸工程，保障城乡供水安全；规划水库山塘新建、扩建、改扩建工程，保障灌溉用水水量；确定分期节水目标与节水考核体系，确定农业、工业及建筑业、生活及第三产业节水工程、非工程措施。

②针对流域内洪涝、干旱、地质灾害等水灾害问题，以“城乡统筹、蓄滞兼顾”为原则，加强陆域水灾害防治。加强山洪沟治理，配备、完善流域山洪灾害监测、预警、预报系统，加强设备维护和管理，提升流域山洪灾害监测、预警和减灾能力；充分利用水库山塘等山区蓄水设施对可利用的雨洪资源进行收集或截留，开展病险水库除险加固，有效调节雨季洪峰流量，保证优质水资源得到充分利用；按照“高水高排、低水抽排”原则，完善陆域排涝体系，提升流域排涝能力。因地制宜规划蓄水、引水、提水工程建设，缓解干旱问题，提升流域应急抗旱能力。

③针对水环境问题，以削减污染物入河量为核心，通过水域纳污能力分析，强化水环境承载力刚性约束，促进流域发展布局优化和产业结构升级，综合采用工程和非工程措施，治理工业废水、城乡生活污水与垃圾、农业面源和畜禽养殖污染，加强饮用水水源地水质保护和标准化建设，实现污染物在入河前的减量化和达标排放。

④针对水生态问题，以生境保护与恢复、水土涵养能力提升为核心，规划陆域生态建设。通过林地建设，加强森林资源和生物多样性保护，提升森林质量；通过林分改造、封育保护、水土流失治理、矿山生态修复，严格执法管理，遏制人为破坏，提升流域水源涵养和水土保持能力。

2.岸线生态建设与美化优化规划

以解决流域水灾害和水生态问题为核心，以提高美好人居环境为目标，科学合理规划利用和保护岸线资源，实现岸线资源的有序开发和科学管理。

①针对雨洪等水灾害问题，以提升防洪能力为核心，以岸线堤防建设为抓手，进一步完善防洪工程体系，开展河段综合整治和景观提升工程，提升改造区域水环境；对圩堤进行除险加固，保障规模农田。

②针对侵占岸线、生境破坏、岸线景观风貌较差等水生态问题，以规范岸线开发利用管理、恢复野生动植物生境和提升河湖景观风貌为核心，依法开展岸线功能分区、河湖管理范围划定和非法侵占河湖岸线整治，严格岸线管理保护；加强功能退化岸线的生态修复、人工岸线的生态改造，维护生态功能；加强流域内湿地保护保育，开展湿地公园建设和湿地景观打造，因地制宜建设各具特色的岸线景观带，构建绿色生态滨水空间。