丰水地区县域节水型社会达标建设的问题与建议——以四川省为例

张爱博，靳晓莉

（1.四川省水利厅，610017，成都；2.四川省水利科学研究院，610072，成都）

为贯彻落实“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路和党的十九大精神，大力推动全社会节水，国家发展改革委与水利部联合印发了《国家节水行动方案》，要求以县域为单元，全面开展节水型社会达标建设，到2022年，北方50%以上、南方30%以上县（区）级行政区达到节水型社会标准。国内节水型社会建设的实践证明，建立健全节水型社会建设制度体系，落实各项节水措施，推进节水创新工作，把节水贯穿到经济社会发展和生产生活全过程，对促进生产方式转型和产业结构升级，增强县域经济社会可持续发展能力，促进社会文明进步具有重要意义。本文以四川省为例，剖析丰水地区县域节水型社会达标建设面临的问题，并提出对策建议。

一、四川省县域节水型社会达标建设情况

四川省地处我国丰水地区，水资源相对丰沛，多年平均年降水量978.6 mm，多年平均水资源总量2 616亿m3，为经济社会发展提供了较为有力的水资源保障。四川省人均水资源量高于全国平均水平，但时空分布不均，区域性缺水和季节性缺水较为突出。另外，还存在水资源地域分布与工农业生产布局极度不适应的状况，人口、耕地、工农业产值分别占全省74.3%、71.9%和84.8%的盆腹部地区，人均、亩均水资源量仅为全省平均水平的26.8%和31.7%，属重度缺水区。水资源相对贫乏的沱江流域，开发利用率高达30.9%，是四川省水资源供给负担最重的地区之一。随着经济社会的发展，四川省水资源供需矛盾日益突出。水资源短缺，水环境压力大，既是四川省现阶段的突出水情，也是将要长期面对的发展困境。

2011年，四川省人民政府全面推进节水型社会建设工作，分批启动建设100个节水型社会重点县（市、区）。截至2018年年底共完成两批70个重点县建设，其中第一批30个县（市、区），建设时间5年，第二批40个县（市、区），建设时间3年，两批共投入省级资金超过20 亿元。自2017年水利部印发关于开展县域节水型社会达标建设工作的通知以来，四川省对标对表，在重点县的基础上，进一步深化和提升，部署和推进县域节水型社会达标建设。2020年，双流区等15个县（市、区）节水型社会建设工作成果顺利通过水利部验收。通过节水型社会建设，全省农业、工业和城镇生活节水水平有了明显的提高，水资源管理制度进一步完善，公众节水意识有了显著提升。

二、县域节水型社会达标建设中存在的主要问题

1.创建水平不均衡

四川省有21个市（州）183个县（区、市），是我国县级行政区划最多的省份，也是一个市级、县域经济规模差别大、区域发展不平衡的省份。2018年年末，人均GDP 最高的成都市是人均GDP 最低的巴中市的4.9 倍，人均GDP 最高的锦江区和人均GDP最低的石渠县相差13.7 倍。经济社会发展差异导致各地对县域节水型社会建设的认识不同，创建水平不均衡，全省创建工作任务重。

成都市有3个区县进入四川省两批节水型社会重点县建设，2019年2个区县（双流县和新津区）完成县域节水型社会达标建设，并顺利通过水利部验收。2020年，成都市计划4个区县完成县域节水型社会达标建设，最终全市50%～60%区县达到节水型社会创建标准。而经济社会发展欠发达的三州地区（甘孜藏族自治州、阿坝藏族羌族自治州和凉山彝族自治州），虽然部分区县有省级节水型社会重点县建设的资金支持，但是由于本身基础条件差，节水管理水平不到位，距离节水型社会创建达标还有很长的路要走。

此外，创建水平的不均衡还体现在对评价指标完成质量上，以计划用水管理指标为例。成都市郫都区纳入计划用水管理的非居民用水单位有634 户，其中由成都市节约用水监管事务中心下达用水计划的管网内用水户546 户，由郫都区水务局下达用水计划的自备水源用水户88 户。郫都区严格按照《成都市非居民自来水用水计划编制原则》来执行用水计划的核定及调整，如创建了节水型企业的单位，在有效期内奖励其年用水计划指标，未按期完成水平衡测试的单位，扣减下年度用水计划指标等。严格执行超计划累进加价收费制度，纳入计划用水管理的用水户占全部用水户的比例达到了90%以上。而在其他市州，由于对应纳入计划用水管理相应的用水规模设定过大、对管网内用水户缺乏有效的管理手段、用水计划的核定不尽合理等，导致实际纳入计划用水管理的用水户数量偏少，主要集中在自备水源用水户，同时，执行超计划累进加价情况并不乐观。这也反映出区县计划用水管理水平不高，工作有待加强。

经济欠发达的阿坝州、甘孜州和凉山州下辖48个区县，占全省总数量的26.2%。按照《国家节水行动方案》要求，到2022年，四川省必须至少完成55个县级行政区节水型社会达标建设。三州地区的48个区县由于经济社会欠发达，达到节水型社会评价标准难度较大，因此，其余135个区县创建完成比例需达到40%以上，县域节水型社会达标建设任务较重。

2.工业用水计量率偏低

按照节水型社会达标建设评价标准，工业用水计量率要求达到100%。根据四川省2019年15个区县节水型社会达标建设情况来看，该项指标只有2个区县得分，分析其深层次原因在于指标设置不够完善。计量的工业用水量包括自备水源与自来水管网两部分。自备水源的计量点一般在取水口位置，计量的水量大部分包含了取水损失部分，但对于一些从人工渠道取水的工业用水户来说，计量的水量并未包含从渠首到取水口部分的输水损失。自来水管网用水的计量点在用户端，计量的水量完全不含从取水口至用水户之间的取水、制水、供水损失。而水资源公报中的工业用水总量，一方面明确要求包括输水损失在内的水量，另一方面区域工业用水总量是依据水利部办公厅2014年印发的《用水总量统计方案》中的“重点取用水户逐一调查、非重点用水户抽样调查并进行推算”得到。因此，从理论上来说，计量的工业用水量与公报中的工业用水总量很难完全一致。

该指标设置的初衷是要求全部的工业取用水户用水都必须要计量，并且需计量准确。但从实际执行情况来看，不排除个别工业用水户与水利工程管理单位存在协议供水的情况，也存在一些用水计量设施安装位置不合理、维护不力、完好程度低、不够先进等问题导致用水计量不准确等。这些问题也会导致区域工业用水计量率偏低。

3.节水载体创建标准参差不齐

节水型社会达标建设评价标准中，只要求节水型企业、公共机构节水型单位以及节水型居民小区建成率需达到一定比例，并未明确这些节水载体创建需执行的评价标准。从四川省2019年节水型社会达标建设评估和验收情况来看，80%～90%以上节水载体创建执行的是区县制定的标准，执行省级、市级标准所占比例较小。截至2019年，四川省共公布省级节水型企业121个。比较区县与省级创建的节水载体不难发现，区县在节水载体创建程序与执行标准上有差异。甚至个别区县在节水载体创建时，没有与相关的行业主管部门联合，仅由区县水行政主管部门一家独立完成整个部署、评估、验收和公布流程，有违节水型社会建设中各部门加强协作，齐抓共管，全面推进农业、工业、生活服务业节水的初衷。

由于国家和地方缺乏财税引导和激励政策，水价机制不完善，一些节水工程措施成本高、直接经济效益有限，致使许多用水大户和企业、学校、小区等载体节水积极性不高，自主申报和创建的意愿不强烈。区县为了完成达标建设考核，只能降低标准，从有意愿参与创建的用水户中来选择。从某种意义上来说，这也是四川省节水载体创建标准参差不齐、标准偏低的根本原因所在。

4.再生水利用水平不高

目前，四川省节水型社会建设验收通过的15个区县中，建成并投入使用的再生水厂仅资阳市乐至县一家，项目设计处理规模为1万m3/d，配套的再生水供水管道3.133 km，出水水质满足《城市污水再生利用、景观环境用水水质》（GB/T 18921—2002）中观赏性景观环境用水水景类标准限值。2018年项目供应再生水101.54万m3，主要用于县城南湖公园、城河、园林绿化、环卫、景观、建筑等方面的用水供应，再生水利用率为13.49%。成都市新津区和双流区再生水利用，主要是污水处理厂通过提标改造，出水水质达到《四川省岷江、沱江流域水污染物排放标准》（DB 51/2311—2016）（以下简称“岷沱江标准”），符合再生水用于河道类观赏性景观环境用水控制指标限值，用于河道生态补水。

纵观全省再生水利用水平，虽然岷沱江标准要求现有排污单位自2017年1月1日起需按该标准执行，但受制于改造投入大、覆盖范围广等因素，岷沱江流域污水处理出水水质完全达到这一标准还需时日。从再生水利用的角度来看，岷沱江流域划定的水功能区，较多水质保护目标为地表水Ⅲ类，达到岷沱江排放标准的污水进入这些水体，不仅起不到生态补水、改善水环境的功能，甚至有可能降低水体水质，因此根本谈不上再生水利用。而其他的再生水利用渠道，比如道路清扫、城市绿化等，一方面用量比较小，另一方面由于污水处理厂距城区较远，导致利用成本高，再生水利用率普遍达不到要求。总而言之，四川省再生水利用存在再生水利用设施少、利用渠道和利用条件有限以及利用率偏低的问题。

三、建 议

1.细化节水型社会评价标准，完善考核监督方式

现行 《节水型社会评价标准》列入了11个类别21项指标，建议考虑地区差异，细化指标内涵，明确评价对象与范围，针对南方丰水区适当降低部分标准评价值，如再生水利用率等。同时完善县域节水型社会达标建设考核监督方式，弱化支撑材料考核检查，着重加强现场抽查验证在验收结果中所占比例。

2.加大财政支持力度，创新激励奖励方式

2019年，四川省共计列入水资源节约与保护中央投资计划1 831万元，用于18个区县节水型社会达标建设，每个区县约100万元。对于完成达标建设任务来说，100万元是杯水车薪。建议国家进一步加大对节水型社会达标建设的财政支持力度，以真正落实到县域节水型社会创建过程中，对节水载体创建的奖励、对计量设施的建设、对公共水管网改造等方面，创新奖励激励方式，如荣誉奖励、以奖代补等方式，切实提高县域节水型社会达标建设水平。

3.做好节水顶层设计，理顺节水管理机制

目前，国家尚未出台节约用水条例，这导致在节水型社会创建过程中，各级政府、相关部门、用水户的责任与权利不够明确，节水缺乏约束与指导等。建议国家尽快制定出台全国节约用水条例，做好节水顶层设计。另外，节水涉及全社会各行各业，需要相关部门密切配合，进一步理顺各自职能，完善制度，建立权威、高效、协调的节约用水管理机制体制。