《节水型社会评价标准（试行）》评价与完善建议

2020-01-20张志章孙淑云董四方朱乾德

中国水利 2020年23期

张志章，孙淑云，董四方，朱乾德

（1.南京汋泽水利科技有限公司，210000，南京；2.水利部水资源管理中心，100053，北京；3.南京水利科学研究院水文水资源与水利工程科学国家重点实验室，210029，南京）

习近平总书记提出 “节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路，明确了从观念、意识、措施等各方面都要把节水放在优先位置。通过推进县域节水型社会达标建设，全面实施水资源消耗总量和强度双控行动，不断加大各行业节水力度，提高用水效益，增强社会节水意识，强化“红线”刚性约束，倒逼用水方式和经济发展方式转变，促进供给侧结构性改革。

全面开展县域节水型社会达标建设，是落实“节水优先”方针和“国家节水行动”新战略部署的重要举措。早在2005年，水利部就发布了《节水型社会建设评价指标体系（试行）》，包含综合性指标、节水管理、生活用水、生产用水、生态指标共5类32项主要评价指标，随着节水型社会建设试点工作的开展，该评价体系不断修订完善。很多科研工作者也就节水型社会评价指标体系与判定方法开展了有益探索。2017年，水利部发布了《节水型社会评价标准（试行）》，该评价标准吸收总结了《节水型社会建设评价指标体系（试行）》的经验与不足，将评价类别扩充至11类，评价指标项目精简至20项。自2017年，县域节水型社会建设已历经了3个年头，全国累计266个县（区）达到了《节水型社会评价标准（试行）》。该标准的运用提升了县域水资源管理能力，降低了水资源浪费，加强了节水载体的建设，从各个方面提高了用水效率及效益，明显增强了社会节水意识，但在各县区自评、省级技术评估标准使用过程中，暴露出较多问题亟待对评价标准进一步修改完善。

一、评价指标分析

节水型社会达标建设评价指标分为三大类，必备指标有3类，分别为：①最严格水资源管理、水资源消耗总量和强度双控行动确定的控制性指标全部达到年度目标要求；②近两年实行最严格水资源管理考核结果为良好及以上；③节水管理机构健全，职责明确，人员齐备。基本指标有10类，加分指标有1类。

对比南北方评价标准差异可知，北方地区设置标准较南方地区要求更高。评价指标存在差异的主要有4个，在节水型企业建成率指标与高效节水灌溉率方面，北方地区比南方地区要求高10个百分点，在节水型小区建成率指标与再生水利用率指标方面，北方地区比南方地区要求高5个百分点，4项南北方差异指标打分共计23分，占总设置分值的20.9%。

从指标类型来看，20个评价标准指标总计110分，根据考核内容将评价标准中的指标分类归纳，总体可分为农业节水的指标、城镇节水的指标、工业的指标、多个行业的指标以及制度性的指标5类。其中涉及农业的指标有3个，分别为农业用水计量率、农业水价改革、高效节水灌溉；涉及城镇节水指标最多，为7个，分别为居民梯级水价制度、节水型公共机构建成率、节水型居民小区建成率、供水管网漏损、生活节水器具推广、节水宣传教育活动、节水意识；涉及工业的指标有2个，分别为工业用水计量、节水型企业建成率；涉及多个行业的指标有2个，分别为再生水利用、节水标杆示范；涉及制度性的指标有6个，分别为用水定额管理、计划用水管理、超计划超定额累进加价制度、水资源费征缴、节水“三同时”管理、节水奖励。

从不同类型指标占比与设置分值来看，涉及农业节水的指标设置为3个，占指标总量的15%，分值总计12分，占总分数的比例为10.91%，均分4分，是唯一设置低于指标总均分5.5分的指标类型。涉及城镇节水的指标设置数量最多，指标个数7个，占指标总量的35%，分值总计40分，占总分数的比例为36.36%，城镇节水指标均分5.71分，高于指标总均分5.5分。涉及工业的指标与涉及多个行业的指标均为2个，分值均为11分，指标设置平均分等于指标总均分5.5分。涉及制度性的指标共计6项，指标数量设置位列第二，指标均分6分，位列各类指标均分中的第一。

二、实践情况

1.总体建设完成情况

按照《水利部关于开展县域节水型社会达标建设工作的通知》（水资源〔2017〕184 号）要求，各省出台了相应的《节水型社会达标建设工作实施方案》，对县域节水型社会达标建设进行了全面部署，在标准建设过程中，各县区成效不一。

由于南北方评价标准存在差异，选取2018年南北方各3个省，共计6个省开展实践成效分析。其中北方县区选取河北、辽宁、黑龙江3 省，南方县区选取江苏、浙江、安徽3 省。北方3 省共建设县域节水型社会33个，通过复核的为29个，复核通过率为87.88%；河北、辽宁以及黑龙江3 省建设个数分别为20个、5个、8个，通过复核的个数分别为18个、4个、7个，复核通过率分别为90%、80%以及87.5%。横向对比北方3 省建设完成情况，辽宁省建设个数最少，通过复核的比例最低，河北省建设个数最多，通过复核比例为北方3 省最高。南方3 省共建设县域节水型社会40个，通过复核的为39个，江苏、浙江以及安徽3 省建设个数分别为12个、24个、4个，通过复核的个数分别为11个、24个、4个，复核通过率分别为92%、100%、100%，安徽与浙江建设的县区均全部通过复核，江苏1个县区未通过复核。南方县区复核通过率为97.5%。

研究结果表明，选取的南方地区建设个数多于北方地区建设个数，且南方地区复核通过率较北方地区复核通过率更高。

2.各项指标完成情况

在20项指标中，10项指标综合得分率低于90%，10项指标综合得分率高于90%。在所有指标中节水标杆示范为各项指标中得分率最低的指标，综合得分率为5.06%，这与该项指标评分要求设置较高有关，该项指标南北方得分基本一致；其次是再生水利用，再生水利用一直都是水资源管理与使用的难点与关键点，南北方综合得分率40.67%，南方区域较北方区域高18个百分点，这与南方地区基础设施更好，北方标准设置更高有关；高效节水灌溉率综合得分率为44.84%，该项指标为各项指标中南北方差异最大的指标，北方地区标准高于南方地区，且得分率高于南方地区约50个百分点，说明北方地区高效节水灌溉成效远高于南方地区。

农业水价改革与工业用水计量得分率位于60%～70%之间，其中，北方地区农业水价改革指标得分率高于南方地区约20个百分点；工业用水计量得分率基本一致。农业用水计量综合得分率为75.58%，该指标南方地区得分率高于北方地区约26个百分点，说明南方地区计量设施基础更好。北方地区的节水型企业建成率得分率较南方高14个百分点，这可能与南方企业数量更多、创建难度大有关。节水奖励与节水“三同时”管理综合得分率位于80%～90%之间，且南北方得分差异较大，说明节水奖励在南方地区实施成效比北方地区更显著。

其余10项指标综合得分率均在90%以上，南北方得分率差异较大的指标为计划用水管理，南方地区高于北方地区10个百分点。

3.分类指标完成情况

从分类型指标完成情况来看，涉及多行业的指标得分率最低，平均得分率仅为22.87%，原因在于多行业指标中节水标杆示范得分除河北与江苏有得分外，其他省均为0分；涉及多行业的指标北方地区平均得分低于南方地区，分别为24.37%、32.77%，相差约8个百分点，产生这种差异的原因在于南北方地区的再生水利用指标得分差异较大。

农业指标综合得分率为61.45%，其中北方地区平均得分70.17%，南方地区平均得分52.73%，产生这种差异的原因在于北方地区高效节水灌溉指标与农业水价改革指标得分均高于南方地区。但在计量方面，北方地区农业用水计量率得分低于南方地区，由此可见南方农业计量基础监控能力更好。

工业节水指标得分率不足80%，综合平均得分率73.09%，北方地区较南方地区高出约10个百分点，差异主要原因在于南方节水型企业得分率更高。

城镇节水指标综合得分率93.57%，其中北方得分率为89.14%，南方得分率为98.01%，差异主要体现在供水管网漏损控制上，其中辽宁省供水管网漏损率得分为0，与其他北方城市差距明显。

制度性指标综合得分率略大于90%，其中北方得分率为90.82%，南方为89.54%，南北方基本无差别。

三、结论

1.建设完成情况

南北方节水型社会建设完成情况存在差异，南方地区建设完成结果总体好于北方地区。对比分析南北方地区节水型社会建设成效可以发现，南方地区复核通过率比北方地区复核通过率高出约10个百分点，这与南方地区建设基础条件相对好于北方有关，与南北方评价标准差异基本无关：对比4项建设标准存在差异的指标完成情况，仅再生水利用率一项指标北方地区完成情况不如南方，其他3项指标中，北方地区高效节水灌溉率标准高于南方地区，但北方地区完成情况比南方地区要好，剩余2项指标南北方地区完成情况没有明显差异。

2.指标完成情况

综合分析总体及南北方地区各项指标完成情况可以发现，6项制度性指标中，除节水激励政策与节水“三同时”管理2项指标完成情况较差外，其余4项指标完成较好。7项涉及城镇节水的指标中，除供水管网漏损率1项指标完成情况较差外，其余6项指标完成情况均较好。得分较差的指标主要涉及多个行业节水指标、农业节水指标以及工业节水指标，其中涉及多个行业的节水标杆示范以及再生水利用2项指标得分率最低，其次为农业指标中的高效节水灌溉，工业、农业用水计量得分率也均低于80%。

3.建设重点方向

从南北方节水型社会建设完成情况来看，南北方地区建设节水型社会薄弱环节不同，不同地区应当根据各自薄弱环节有针对性地提升社会节水水平。北方地区薄弱点较南方地区分散，南方地区的薄弱点主要为节水标杆示范、再生水利用、高效节水灌溉、农业水价改革以及工业用水计量，北方地区除上述5项指标外，还需加强农业用水计量率、供水管网漏损以及节水奖励3项指标。

四、问题与建议

《节水型社会评价标准（试行）》在使用过程中成效明显，为各县区创建节水型社会提供了较为可靠的参考依据，但多年创建实践暴露出诸多问题，不利于全面有效地评判某县区是否达到节水型社会标准，需进一步完善评价标准体系。

1.农业指标方面

《节水型社会评价标准（试行）》是针对县域全社会节水水平的评价，评价的应当是全社会工业、农业、生活各方面用水全过程的节水水平，但评价标准涉及农业节水指标设置数量仅有3项，且包含1项加分项，基本指标中仅有2项指标为农业节水指标，且指标分值设置均分为4分，低于5.5分的平均水平。而从县域不同行业用水水平来看，绝大多数县域各行业类型用水中农业用水量占比最高，是挖掘节水潜力的有效抓手，设置的评价类型过少、分值过低，无法有效考察农业节水水平。可考虑增加主要农作物亩均灌溉用水量、节水灌溉工程面积率、高标准农田建设率、农业排水净化比例等指标。

2.工业指标方面

工业节水指标设置数量也偏少，仅在基本项中设置2项考核指标，分别为工业企业计量率以及节水型企业建成率，分值设置分别为5分、6分，指标设置的均分等于总设置均分5.5分，应当进一步增设相关工业节水指标，提高工业指标分值。可考虑增加中水回用企业比例、工业用水重复利用率、水平衡测试开展情况等考核指标。

3.涉及多个行业的指标方面

目前涉及多个行业的指标包含有再生水利用率与节水标杆示范，作为加分项指标的节水标杆示范要求过高，南北方各地区建设过程中仅有极少县区达到此项要求，该项指标打分门槛设置过高，没有起到刺激地方政府开展该项工作的目的，可考虑适当降低该项指标打分门槛。再生水利用目前仅考虑污水处理厂的再生水，且对再生水利用范围界定不清。

4.城镇指标方面

城市节水指标设置数量最多，共有7项，但除公共供水管网漏损率外，大多数指标打分设置门槛较低，多数县区较容易得到高分数，没有体现差异性，可适当提升打分门槛，提出更为严格的评分支撑要求，以反应不同县区真实的城镇节水水平。目前节水型小区和节水型公共机构并没有区分省、市、县不同等级节水的评分，可考虑对不同级别节水载体进行有区分度的打分。