世界贸易组织多边贸易谈判的困境与突围

田 悦

(西北政法大学 国际法研究中心，陕西 西安 710061)

世界贸易组织在成立之初的主要目的是通过建立一个全球经济与贸易组织管理者的方式实现世界统一的贸易秩序，为可接受和不可接受的贸易政策和惯例制定一套规则，降低国际贸易的不确定性。然而，2015年12月，经过15年艰难历程的多哈回合谈判实际上宣告破裂，进一步暴露世界贸易组织多边贸易谈判和治理效率的低下，越来越多的国家主张世界贸易组织要与时俱进地对制度规则进行必要的改革。

1 世界贸易组织的多边贸易谈判存在的制度性困境

1.1 协商决策机制效率低下

世界贸易组织将多边贸易谈判作为协商决策机制的主要目的是为贸易商和消费者之间提供一个公平透明的竞争环境，最大限度地实现资源的高效整合和合理利用。在这样的目标引导下，世界贸易组织规定：除少数双边协议外，WTO所有成员应当一揽子接受并遵守WTO所有协议及协议中表达的规则。[1]这表明，WTO多边贸易谈判的最终决定方式是所有成员国达成一致意见，而不是通过加权的投票进行表决。这是世界贸易组织最惠国待遇原则在协商决策机制的重要体现，在实现世界各国“成员平等”的公平民主、消除国家歧视方面起到了巨大的作用。但随着世界贸易组织在世界范围内的影响力不断扩大，越来越多的国家成为了WTO的成员国，各国不同的经济发展战略与目标，势必会影响该国在多边谈判中的主张和立场，[2]这样的协商决策机制成为造成目前WTO多边贸易谈判的困境的原因之一。

1947年参加关税贸易总协定、在日内瓦谈判的国家只有23个，但发展至今的世界贸易组织成员方多达164个，其中三分之二都属于发展中国家。各成员方为了减少外部竞争对国内企业和居民产生的消极影响，会尽可能地维护本国的谈判立场和主张。所以，达到所有成员方都同意或者不反对某项议题是一件很难的事，这暴露出多边贸易谈判效率低下，灵活性弱，容易演变成一票否决的情况，最终导致发展中国家成员无法实现经济利益最大化的目标，WTO无法进行有效立法，自由化进程缓慢。最典型的案例就是持续了十几年的多哈回合谈判失败。此次谈判始终将焦点集中在农业国内支持、农产品市场准入和降低农产品关税三个方面，由于各个成员之间在削减关税和补贴模式、敏感产品市场准入、特殊保障机制、部门谈判等方面存在巨大分歧，[3]历经初期的分歧争议、互不相让，中期的坎昆部长级会议的失败、香港部长级会议的分歧缩小以及无限期中止的谈判危机等，直到2007年日内瓦部长级会议重开谈判，仍然屡屡受挫，最终多哈回合谈判因无法形成统一有效的决议而实质性地宣告无疾而终。

1.2 制度性事项的不确定性

在涉及多边贸易谈判问题上，由所有成员方的外经贸部长或者副部长组成的部长级会议作为最高决策机构首先要进行一轮多边贸易谈判，确定本次会议的议题、谈判模式等问题，这些问题是否能够及时确定决定了后续的谈判进程。也就是说，WTO多边贸易谈判的内容不仅仅包含实体意义上的内容，还包含谈判中的程序性事项。缺乏明确具体的规则是导致目前WTO多边贸易谈判困境的原因之一。

例如，在《多哈部长级会议宣言》决定发起非农产品市场准入的新一轮谈判时，各方成员首先针对谈判模式就有较多分歧，使得谈判一开始就受到了阻碍。美欧提议采取协调模式，以线形削减模式为基础，通过某种修正实现关税越高削减幅度越大。发展中国家成员认为该模式下的关税削减谈判将主要针对发展中国家成员，提议采纳适合于所有成员方的线形削减系数，即关税按百分比进行削减，削减幅度应予统一；或者在对发展中国家成员的特殊和差别对待基础上采用另一个不同削减系数，允许其逐步削减关税。[4]

此外，世界贸易组织多边贸易谈判按照谈判小组的模式，分议题展开谈判。各谈判小组成员反映自身的利益需求和诉求，各谈判小组主席将成员间的共识和分歧形成主席案文，然后再进行下一步的谈判。现行的WTO多边贸易谈判规则并没有对主席案文的具体运行程序和控制机制形成统一意见，何时推出主席案文、对成员意见的反应程度和取舍、成员如何实现对主席案文的救济等内容都由主席一人掌握，无法保证主席案文的公正性；WTO成员的行为也缺乏相应的法律规则，容易造成多边贸易谈判陷入僵局。

1.3 缺乏透明度、上诉机构遴选法官受阻引发的贸易救济规则困境

WTO多边贸易谈判的结果是各国依照WTO精神制定或者修改国内贸易政策，促进世界经济自由化，透明度原则和WTO争端解决机构为各国积极监督其他国家提供了重要的手段和惩戒方式。目前，这两方面的缺失所引发的贸易救济规则困境在事实上减弱了各成员方参与WTO多边贸易谈判的动力，是造成WTO多边贸易谈判困境的原因之一。

第一，透明度原则作为WTO协议缔结时所确立的原则，目的在于通过世界各国的谈判形成透明、公开的法律政策，打破或者减少成员方之间的贸易壁垒，实现国际贸易的自由化。透明度原则要求各成员履行透明度和通报义务，具体包含有关贸易政策、法律等内容的及时公开、缔结国际条约后的通报义务、与贸易有关的司法、行政机关的设立和判决的及时公布等内容，尤其是在政府补贴、农业支持政策、数量限制、技术贸易壁垒等影响国家经济发展的重要问题上。成员按照WTO官方确定的200多项通报要求，积极和全面地履行通报义务，才能保证其贸易政策的透明度，其他成员方也因此可以实现监督其贸易政策是否符合WTO规则的目的，[5]防止某一成员擅自实施贸易保护政策，这对成员之间相互表达意见、WTO的正常运转发挥着不可替代的作用。

第二，作为WTO“皇冠上的明珠”的争端解决机制为各成员方落实透明度原则，在减少和消除全球贸易壁垒、解决全球贸易争端、推动世界贸易更加自由化等方面作出了巨大贡献。但美国特朗普政府在2018年宣称退出WTO，并多次以缺乏透明度、第三方参与不足等理由阻扰上诉机构法官的遴选程序。截至2019年12月，世界贸易组织上诉机构只剩下一位大法官，争端解决机制因不满三名大法官的条件而陷入瘫痪。世界各国对于WTO争端解决机制应当进行改革已达成统一意见，但如何改革、改革的方向和具体内容到目前为止仍然没有定论。争端解决机制改革作为多哈回合谈判的内容之一，包含双方协定的解决方法、第三方参与后的权利义务、具体的程序、报复阶段、时间问题、专家组构成等12个专项问题，但仅仅只形成了2003年7月和2008年7月的两次主席案文，谈判进程非常缓慢。

2 世界贸易组织的多边贸易谈判存在的实体性困境

2.1 谈判格局的集团化

WTO贸易谈判委员会下设谈判小组，分议题进行讨论，但谈判小组的设立在侧面导致了谈判格局的集团化，并且随着区域合作的快速发展，各成员国对于世界贸易组织多边贸易谈判的依赖程度相对减弱，分散了谈判资源，在一定程度上削弱了多边谈判的动力。

首先，经济全球化的过程中，发展中国家逐渐从二战后的生态恢复转向经济发展，兴起了大批制造业，越来越多的发展中国家加入WTO，成为WTO的成员方，为了本国的利益积极参与谈判，显示出自己的比较优势。以中国为代表的发展中国家在世界贸易组织多边贸易谈判中的话语权地位逐渐上升，多边贸易谈判越来越关注广大发展中国家的发展需求，发达国家也因此面临相应的改革问题，导致“发达国家成员”和“发展中国家成员”之间的矛盾冲突不断，无法调和。但从另外一个方面来讲，“发达国家成员”和“发展中国家成员”在多边贸易谈判中的谈判能力是存在差距的。足够的预算资金、合理高效的组织机构、充足的外交官或者专业的谈判人员、明确的谈判政策和战略以及丰富的谈判经验等，无不影响着一个国家的谈判能力，但发展中国家成员在上述方面是有所欠缺的。以常驻日内瓦代表团为例，根据不完全统计，目前仍有十几个WTO成员在日内瓦未常设代表团，且无一例外均是发展中国家。[6]在这样的现实情况下，无论是“发展中国家成员”还是“发达国家成员”，为了本国的利益都积极寻求谈判伙伴，形成谈判团体，谈判格局朝着集团化趋势发展。

世界贸易组织在近几年的多边贸易谈判中，每项议题都存在“发达国家成员”和“发展中国家成员”的观点分歧。例如，多哈回合谈判中关于农产品贸易问题，“发达国家成员”通常会以对农产品实行生产补贴、高关税或者非关税政策限制进口的方式，给予本国农产品以贸易保护和国内支持，“发达国家成员”希望尽快打开“发展中国家成员”的市场；而“发展中国家成员”由于经济状况相对落后，农业劳动生产率较低，希望“发达国家成员”先取消农产品补贴，再考虑农产品市场准入问题。二者矛盾尖锐，难以调和。

其次，世界上绝大多数的国家为了本国经济利益的需要都参与了一个或者多个不同程度的区域贸易协定。按照WTO的官方通报，国内生产总值排名前30位的国家(地区)，无一例外地参与了不同区域的经济合作组织。[7]区域性合作相较于世界贸易组织的多边贸易谈判，不论是谈判的难易程度、成本还是经济利益等，都有一定的优势，甚至某些区域性合作的是建立在牺牲其他集团外国家的利益基础上。除此之外，以美国为代表的发达国家对WTO的态度变得相对消极，利用WTO的一些规则漏洞，如采取加大反倾销、反补贴和知识产权保护诉讼等方式实施变相的保护主义措施，试图通过加快双边和区域自由贸易协定实现贸易自由化。区域和双边自由贸易协定在全球范围的盛行，降低了各成员方对多边贸易谈判的依赖程度和参与动力。

2.2 多边贸易谈判内容庞杂

随着经济全球化的影响越来越广泛，世界经济除了亟待解决的关税和非关税贸易壁垒外，还出现了一些新现象和新问题，如信息技术和人工智能、电子商务、数据贸易、知识产权等新问题。为打破国家之间的贸易壁垒，贸易政策自由化带来了更多的挑战。这些问题需要通过全球谈判的方式才能从根本上解决和消除，一些国家寄希望于WTO，导致WTO多边贸易谈判的范围越来越广。但从侧面来讲，范围的增加会导致多边贸易谈判难度的增大。

WTO多边贸易谈判不仅包含程序性事项，还包含实体性内容；不仅包含关税减免，也包含非关税壁垒。以多哈回合谈判为例，《多哈宣言》列出的谈判议题有21个，其中明确规定谈判期限的有农产品、服务贸易、非农产品市场准入、与贸易有关的知识产权、WTO规则(主要包括反倾销、反补贴和区域贸易安排)、争端解决机制、贸易与环境、贸易与竞争政策、贸易与投资、政府采购透明度和贸易便利化等。[8]如此多的议题虽然反映出全球贸易的自由化正向多元化方向发展，但也增加了WTO多边贸易谈判的难度。虽然各个成员方对此次谈判寄予极大的期望并踊跃参加，却因分歧很大而变得一波三折。内罗毕会议并没有“重申”回归多哈回合，在实质上标志着多哈回合谈判无疾而终。

3 世界贸易组织的多边贸易谈判的突围

世界贸易组织在成立以后的短短二十多年时间里，因为各种各样的原因导致现在的举步维艰，世界各国针对WTO的改革积极提供合理方案。不可否认的是，多哈谈判虽然几经波折，尚未达成共识，但就其参加的成员方的数量和谈判态度来看，各方均承认WTO多边贸易谈判体制有其存在的必要价值，并希望该体制能够继续对世界经济的发展发挥作用。即便是执意要让上诉机构“停摆”的美国，也并未全面否定WTO的存在价值，而且其在争端解决机制方面的强硬态度之下，并没有将之作为谈判筹码，迫使贸易伙伴在实体规则领域作出更多让步的考虑。[9]

3.1 协商一致原则的改革

目前，WTO的改革最重要最基础的内容就是协商决策机制的改革，如何改、改成怎么样的方式、具体的规则是什么等问题都亟待解决，如何打破协商一致原则带来的灵活性不足和效率低下问题是改革的重中之重。

3.1.1 开放的诸边主义

在欧盟提出的WTO现代化方案中，承认协商一致的谈判原则限制了WTO多边贸易谈判的进程，因此，欧盟主张谈判方式需增加灵活性，在坚持协商一致原则的基础上，积极推动诸边谈判的适用，坚持通过最惠国待遇原则实现谈判内容和成果的全覆盖。涉及该类诸边协定的所有事项全由其参与成员决定，协定谈判的启动以及协定的达成并不需要全体成员的同意。[10]主张采取该方式的学者认为：针对某些领域的关税或者非关税壁垒采取以多边贸易谈判为主、诸边协定为辅的方式实现世界贸易自由化，减少双边贸易协定、自由贸易协定和区域贸易协定对WTO多边贸易谈判的侵蚀；并且认为WTO中已经存在这类开放式诸边协定的实践——《信息技术协定》(ITA)。WTO 29个成员在1996年12月举行的新加坡部长级会议上，共同签署了ITA，于1997年3月26日正式生效；后在2005年12月的内罗毕部长级会议上，ITA完成扩围谈判，54位成员达成了《关于信息技术产品贸易扩围的部长宣言》。由于ITA的关税减让表包含于WTO的减让表中，其他未参与协定的成员方可以通过最惠国待遇原则实现获益。ITA是一项仅对参与成员产生约束的诸边协定，它的谈判、生效以及执行均在WTO体制中进行，是一项具有利益外溢性质的诸边协定。[11]但开放的诸边主义存在一定的缺陷，即其虽然可以在一定程度上打破WTO多边贸易谈判的困境，但是如果采取这样的方式，将会使反对意见边缘化，容易忽略发展中成员的意愿，扩大发展中成员和发达成员之间的鸿沟，降低世界各国对多边贸易谈判制度的依赖程度，从而违背WTO的公平原则和最惠国待遇原则，改变WTO坚持协商一致原则的初衷。

3.1.2 协商一致与“关键多数”谈判并存的协商决策机制

开放的多边主义虽然有一定的可行性，但其最致命的缺点在于“搭便车”问题。部分国家无需参与判断，也无需作出承诺，就可以单方面地享受最惠国待遇，造成了全球贸易的不公平性。因此，有学者提出采取协商一致与“关键多数”并存的复合决策机制，[12]即以协商一致的决策机制为主，“关键多数”的谈判方式应当只适用于涉及全球经济利益但矛盾很尖锐的议题，通过贸易份额反映各成员方之间的合意程度，最后通过最惠国待遇原则实现对全体成员方的适用。如1998年生效的《基础电信协议》，在达成时仅有69个成员方签署，但所有缔约方的电信贸易额占到了全球的百分之九十以上，符合“关键多数”的生效条件，最终成为《服务贸易总协定》的《第四议定书》。

需要明确的是，上述两种协商决策机制都坚持以WTO现行的协商一致决策机制为主，在无法适用多边贸易谈判的领域适用开放的诸边主义或者“关键多数”协定。但协商一致与“关键多数”谈判并存的协商决策机制的优势在于，如果贸易份额达到全球的80%—90%，大多数成员方是允许“搭便车”行为存在的。也就是说，这种方式侧重的是占全球经济的份额，能够考虑到绝大多数成员方的利益，在贯彻WTO最惠国待遇原则的基础上，实现对发展中国家成员的照顾。但若是采取这种协商决策机制，必须梳理WTO贸易谈判的适用范围，明确“关键多数”协定的适用条件，避免本末倒置。

3.2 坚持对“发展中国家成员”的特殊和差别待遇

WTO的原则之一，就是鼓励发展和经济改革，帮助和促进发展中国家的经济发展。在WTO框架中，诸如农业协定、技术协定、补贴与反补贴协定等，都贯彻对“发展中国家成员”的“特殊和差别待遇”，为“发展中国家成员”提供了比发达成员更为优惠的政策。而“发展中国家成员”也在经济发展的过程中，逐渐提高参与多边贸易谈判的意识和力度，对多边贸易谈判产生了越来越重要的作用。如非洲、加勒比和太平洋国家组成的利益集团拒绝接受新加坡议题，客观导致了坎昆会议的无疾而终。[13]因此，不论是WTO协商决策机制的改革，还是谈判内容、谈判方式等内容的改革，都应当重视并坚持对“发展中国家成员”的特殊和差别待遇。

对于广大发展中国家而言，WTO改革应在贸易和投资自由化方面为它们谋求相应的增长份额，分享多边主义投资和贸易带来的红利。[14]中国作为“发展中国家成员”，一直重视WTO体系的重要性并始终积极参与，在《中国关于世贸组织改革的立场》文件中强调世贸组织的改革应当遵循“世贸组织应保障“发展中国家成员”的发展利益”原则，认为改革必须将绝大多数成员方的利益纳入考虑范围，不是谋取私利的途径，应是“做大蛋糕”的过程。[15]

3.3 改革贸易救济规则，增加多边贸易谈判动力

3.3.1 加强透明度

一个国家一旦在政府补贴、数量限制、农业支持政策、技术贸易壁垒等问题上采取措施，应当按照透明度原则履行通报义务，但目前很多国家并未贯彻落实这项义务，在政府补贴问题上情况最为糟糕。[16]美日欧三方关于WTO透明度问题，联合起草了《增强WTO协定下透明度和通报要求的程序》(美日欧方案)，明确强调要为WTO成员国提供一个遵守相关通报义务的激励和约束机制，包括限制成员权利、附加额外义务和给予声誉惩戒等措施。对此，中国明确予以反对，提议对“发展中国家成员”采取积极鼓励的方式。因为发展中国家不论是经济还是贸易方面，都要落后于发达国家。目前首先要做的是，提高发展中国家履行通报义务的能力，而不是额外增加“发展中国家成员”的负担。[17]

3.3.2 上诉机构的改革

美国以“上诉机构违反90天期限规定、上诉机构法官任期届满后继续参与案件审理、上诉机构许多做法构成越权，不希望WTO的判决具有先例价值，对上诉机构裁决结果不满”[18]为理由阻止上诉机构法官遴选程序的出发点或许是因为美国的败诉率高，认为WTO侵蚀了美国的国内经济，但其提出的上诉机构不满的理由在一定程度上有可取之处，WTO可以参考包含美国在内的世界各国对上诉机构提出的理由，着手上诉机构的改革。

第一，增加争端解决机制的透明度。现有的争端解决机制中，体现公开性和透明度的内容主要有两个方面：最终的上诉机构、专家组报告以及争议双方按照自己的意愿自行披露所持的立场和看法，其他案件处理过程都不会公开。如此少的公开内容，在一定程度上很难得到争议双方的信服，其他国家也无法对上诉机构的案件处理过程进行监督。透明度原则不仅仅应适用于成员方的通报义务，更应将其贯彻于WTO的争端解决机制中。所以，除磋商阶段外，应当以法律的形式规定专家组和上诉机构可以或者应该披露的事实或内容、上诉机构的审理范围以及上诉审限等内容。在公开透明的环境中，提高争端解决的效率和公平正义性，实现对世界贸易组织权威性的维护和提升。

第二，完善大法官的遴选机制。随着近年来WTO成员方不断增加，各国对于世界贸易争议不绝，争端解决机构受理案件的数量急剧增加，使有限的上诉机构法官办案压力不断增大；与此同时，由于争端涉及的范围越来越广，有限的法官名单无法保证案件审理的专业性、有效性和及时性。所以，可以将WTO多边贸易谈判的协商机制引入争端解决机制，上诉机构成员不足或者需要增加的情形下，通过所有成员方的表决实现法官遴选。考虑到此次上诉机构因美国“一票否决”而陷入瘫痪的现实案例，应当将上诉机构成员不足情况纳入“关键多数”协商机制的范围，当占全球经济贸易份额四分之三的成员方同意时，即可以由常任理事国发起上诉机构大法官的补选机制，甚至可以涉及到对上诉机构大法官的数量、任期等内容。

第三，明确案件的审理时限和法官的审理时限。随着案件复杂程度的增加，现有争端解决机制中规定的“诉讼程序不得超过90天”在现实操作中缺乏灵活性，对仅有的几名大法官办案产生了很大的压力。所以，应当将争议双方的意见纳入考虑范围，即将案件的审理的时间规定为“诉讼程度不得超过90天，但经争议双方同意，上诉机构可以延长审理时限”。

针对现在法官任期结束后仍然参与审理案件的现象，应当明确法官为了解决争端所必需的范围内，可以延长任期，即以法律的形式对法官的任期问题采取时间限制和案件审理结果的双限制。

第四，扩大第三方权利。[19]由于第三方具有灵活性，WTO较多成员方是希望通过第三方来化解纠纷。所以，可以在明确争端解决机制的管辖范围和第三方参与的案件范围基础上，允许第三方参与听证程序、针对争议焦点提交书面陈述、参与第三方会议并作相关陈述和回答问题，甚至可以在争议双方同意的情况下，给予第三方更多权利，以此来实现矛盾纠纷的有效解决，增加WTO的权威性和公信力。中国在国际社会上一直积极以第三方参与争端，所以对扩大和澄清第三方权利的改革内容应予支持。

4 结语

随着信息技术的高速发展、国际社会对知识产权越来越重视、“发展中国家成员”的话语权逐步上升等导致的国际经济体制的改变，世界贸易组织多边贸易谈判因其自身的缺陷而无法发挥其应有的作用，世界各国对于多边贸易谈判的改革提出了各式各样的方案。但无论是怎样的变革，都必须坚持公平正义的基本原则，重视各国在谈判中的能力差异，坚持对“发展中国家成员”的特殊和差别待遇，WTO各成员方应当以更加开放和积极的心态推动协商一致的谈判机制向着更加包容、灵活的方向改革，改变透明度不足、上诉机构法官遴选受阻导致的贸易救济规则的匮乏现状，努力实现国际经贸的自由化、公平化。