“新安江模式”县域生态补偿机制的完善路径

丁德君 唐巍

(1.绩溪县委党校，安徽 绩溪 245300；2.宣城市绩溪生态分局，安徽 绩溪 245300)

新安江是浙皖两省的重要生态屏障，源头为黄山市休宁县六股尖，跨越皖浙两省，流域总面积约11 452.5km2，安徽境内面积6 736.8 km2，包括黄山市的屯溪区、徽州区、歙县全境和黄山区、休宁县、黟县、祁门县及宣城市绩溪县大部分地区，经千岛湖、富春江、钱塘江在杭州湾汇入东海，干流长度约359 km[1]。

1 安徽生态补偿机制“新安江模式”概况

“新安江模式”[2]是安徽和浙江两省为积极践行习近平生态文明思想与重要批示精神，贯彻落实党中央国务院生态文明建设和生态文明体制改革的总体部署，在财政部、环保部指导下，经2012—2014年和2015—2017年两轮水环境补偿试点后，取得跨省江河流域生态补偿丰硕成果和宝贵经验基础上所形成的 “以生态补偿为核心，以生态环境保护为根本，以绿色发展为路径，以互利共赢为目标，以体制机制建设为保障的生态文明建设模式”。这一模式受到了国家有关部委和社会各界的充分肯定，2015年被写入中央《生态文明体制改革总体方案》，2016年被纳入《国务院办公厅关于健全生态保护补偿机制的意见》，是习近平生态文明思想的重要实践载体[3]。

2 “新安江模式”县域生态补偿的主要做法与经验

绩溪地处新安江上游，境内登源河、扬之河、大源河等主要河流均为新安江流域的源头，占源头区总面积的18%。绩溪县从2012年到2017年全程深度参与了生态补偿两轮试点的全过程，并如期圆满通过了原环保部绩效评估。

2.1 主要做法

一是提前谋划准备参与试点的申报工作；二是精心部署安排好试点启动后的各个环节；三是着力制订落实好试点规划与项目实施，在试点过程中稳步推进试点规划、方案实施与项目安排管理，包括规划编制、流域农业农村面源污染防治、城乡污水处理设施及截污管网建设、工业园区点源污染整治与污染设施建设、河道清淤疏浚、排水引流、护岸绿化等生态修复工程，生态指标监测监控能力提升以及科普宣传等内容及其举措；四是注重筹措监管好生态补偿试点资金，包括下拔的中央及省级资金、自身投入资金的使用与核付管理、县域配套资金多渠道多方式筹措；五是认真评估确认好试点分类项目与绩效达标认定，汇总归档所有试点材料。

2.2 主要经验

“新安江模式”的核心是生态补偿，目的在于通过绿色发展保护生态环境，实现各主体互利共赢。通过对绩溪深度参与过程和取得成效的研究总结，我们认为“党政统领、规划先行、主体跟进、项目推进、市场驱动、公众参与、制度保障” 的生态补偿 “新安江模式”县域机制是有效可行的。这一机制的思想指南是习近平关于生态文明建设的一系列重要论述；政策依据是党和国家关于生态文明建设与体制改革的一系列法规方案制度文件。具体讲，县域党委政府生态保护理念明确、生态环保政策导向熟悉、党政主要领导高度重视是机制有效运行的首要条件；决策正确、方案合理是机制实施的路径保障；项目科学、主体积极、市场驱动、制度健全是机制实施的重要抓手；多元投资、筹拔及时、分账核算是机制实施的强力支撑；区域协同、部门联动是机制稳步运行的实践要求；管理规范、监督有力是机制目标实现的重要保障；合理评价、总结完善是机制宣介推广的价值体现。生态补偿 “新安江模式”绩溪县域实践表明：熟悉国家政策导向—关注省内高层决策—对口部门汇报争取—专设机构规划方案—系统推进多元参与—市场运作保障资金—遵章建制监管跟进—绩效评定依约履诺—总结完善宣传推广是可资操作的基本流程。

3 县域生态补偿机制下 “新安江模式”的不足之处

3.1 县域水资源环境权责界定不清

现有新安江流域补偿实践只涉及水质改善是否达到商定标准，没有涉及上下游间的水资源产权问题，也没有涉及水资源量的贡献大小问题。激励与约束指标的缺失使得上游无论向下游提供多少水资源都不影响补偿和处罚结果，未能充分体现权、责、利的统一。

3.2 保护成本与共享效益不匹配

新安江流域补偿模式是通过省际间每年有限的谈判协商完成的，补偿者与受偿者地位并不对等。在上游实行严格环保准入制度后，关停并转淘汰了大量落后产能，承担着巨大的保护成本。2010年至2017年二轮试点地方资金共投入229.36亿元，其中黄山市为222.8亿元、绩溪县为6.56亿元。而获得的生态补偿黄山市为35.8亿元，绩溪县为3.09亿元，总计仅为38.89亿元，上游流域扣除补偿后净投入190.47亿元。其中省际间浙江补偿安徽为9亿元，仅占总投入的3.92%，对处于流域上游的生态保护县区而言，资源环境增值与超额的环保投入之间矛盾突出。

3.3 市场多元化补偿尚未展开

对于县域而言，“新安江模式”的最大推动力还是来自党政主导和环保考核硬性目标要求，其市场化手段(如价格、财税、金融、贸易等)运用比较缺乏。尤其在产业输出、生态旅游、基础设施建设、人才培训政策、渠道拓展、平台建设等方面没有形成市场化合作、一体化保护的全流域共同利益机制，社会组织和公众个人等其他主体参与度较低。

3.4 水质改善与民生发展不尽一致

两轮试点，绩溪县关停污染企业35家，沿河企业全部搬至生态工业园区；黄山区县共关停污染企业172家，90多家工业企业陆续搬迁至循环经济园[4]。这是上游流域为水质保持在产业经济上所付出的巨大牺牲，是为水质改善而失去的机会成本。同时，单一的现金补偿方式不能完全有效地改善受偿者的生计；对于受间接影响的两岸居民还缺乏直接补偿。在上游县域经济普遍不够发达的情形下，水质改善与县域人均GDP、财政收入、城乡居民收入的增长和民生发展的矛盾逐步显现。

3.5 县域横向补偿机制尚未真正建立

“新安江模式”试点期间生态补偿资金全部来自中央和省政府自上而下的纵向补偿。虽然试点后安徽省生态环境厅、省财政厅2019年5月发布了《水环境生态补偿实施办法》，要求全面实施地表水断面生态补偿，建立健全以市级横向补偿为主，省级纵向补偿为辅的地表水断面生态补偿机制，但市对区县补偿、县域间及乡镇间的横向补偿并未涉及。同时，在突破补偿时间期限和地域界限，协商确定常态化补偿方案、补偿协议等内容上需要改进和完善。

4 完善县域生态补偿机制下 “新安江模式”的对策

生态补偿是在党政部门主导下，以保护和可持续利用生态系统服务为目的、以经济手段为主要方式，调节利益相关者关系，减少或消除外部性影响的制度性安排。县域生态补偿机制是要在坚持五大新发展理念和生态优先发展理念下，按照“谁受益、谁补偿”的原则[5]，综合运用行政手段、市场手段、法制手段和宣教手段，构建起县域政府主导、社会组织与公众多元参与、企业和产业活动单位等市场主体具体实施的可持续市场化运营模式，逐步形成受益者付费、保护者得到合理补偿的优良体制机制。

4.1 完善县域综合决策协调机制

对于横跨县、市、省域的河流水域，完善行政区域间的协调沟通、综合决策显得尤其重要。为此，县域党委政府，一要加强流域环境保护与生态补偿的组织领导，建立县域重大经济、社会发展政策及规划对流域环境影响的评价与相机决策的机制，设立专门的流域补偿综合决策委员会。二要依照《生态综合补偿试点方案》等国家生态补偿的制度要求推动组建包含不同层级政府的跨县域常态化生态补偿决策管理组织和协商处置平台，完善跨县域生态补偿决策参与、项目实施、矛盾调处、重大问题解决等联动组织保障机制，破解流域生态保护补偿整体性与管辖权分割的矛盾[6]。三要协同谋划县域间绿色产业项目，共建绿色产业项目对接机制。如2018年，绩溪与嘉善签署了首个《绩溪县·嘉善县2018—2020年生态环境保护合作协议》，在流域环境综合治理、水污染防治、生态保护建设、产业结构调整和布局优化、流域绿色产业培育、生态旅游等方面谋划与实施一批重大项目。

4.2 加强水资源理论研究，合理界定水资源分区域权益责任

流域生态补偿的理论基础包括外部性理论、生态资本理论、公共产品理论、生态价值理论、产权理论等。县域生态补偿机制下应着力加强水资源产权理论研究，为界定和明晰水资源环境分区域的权利、责任、利益提供科学理论支撑，从根源上解决上下游间利益冲突问题。为防止流域各区域对水资源环境的争抢，应在坚持水资源国家所有的前提下着重研究区域具体水资源分级产权制度，从水资源和水质两方面确定产权归属及权益补偿，依据水资源本县域内应享有的权益和应承担的职责，制订出系统化、科学化的补偿标准体系。

4.3 完善市场主体主动参与机制

党在十九大报告中要求建立市场化、多元化生态补偿机制。所谓多元化，就是要建立健全各类市场主体及社会组织的主动参与机制。从 “新安江模式”的不足之处看：一是中央和省市政府应给予县级政府更多的资源配置、项目核准、产业置换等政策自主权，拓展县域生态补偿覆盖空间，延伸流域生态补偿产业链条。二是合理划分和确定县域间和县域内市场主体取用水总量和权益，鼓励区域间市场主体自觉主动通过节约使用水资源来有偿转让相应水权。三是发挥领军企业引领标杆作用，对新增用水指标通过水权平台交易，让优质水资源市场化配置给绿色龙头企业。四是探索水资源拍卖制度。对超量超额用水主体采用拍卖方式取得用水权益，拓宽“绿水青山”转化为“金山银山”的价值通道。五是强化水资源用途管制。制定奖励、警示、处罚、收回水资源权益等制度措施，提高水资源可塑性；建立健全生态补偿信息公开与社会公众参与监督机制，规范参与主体行为，稳定投资预期，做优做强生态环保产业。

4.4 建立县域间流域上下游横向多元生态补偿机制

新安江上游县域生态补偿资金的明显不足表明，需要建立健全以政府财政资金补偿为引领、多渠道市场化立体补偿为目标的县域间生态补偿新机制。一是在流域覆盖范围内合理界定和配置生态环境权利基础上，建立流域生态资产与生态产品的市场交易平台，逐步推进流域排污权、用水权等生态产品市场交易，鼓励江浙下游发达县市向流域源头县区购买用水权益配额指标，推动实施县域间、乡镇间地表水断面生态补偿和污染赔偿机制。二是在完善流域跨县域断面监测网络和绩效评价体系基础上，设立区县间生态补偿基金和绿色产业发展基金，依水质改善和提升程度进行横向生态补偿。如绩溪县2018年投资700多万元建设了安徽省首个县域智慧环保大数据平台，包括1个应急指挥中心、2个高空探头及重载云台、6个城区道路扬尘监测点、5个水质自动分析监测站等，具备在线环境监测监控、智能分析与应用及应急指挥中心等三大功能，实现了对重要河流水质的即时监测监控、动态趋势的全面掌握以及绩效评价数据的系统准确提供。三是建立生态信用制度，形成绿色金融正向激励机制。通过财政资金杠杆，放大银行的投入比例；通过绿色信贷的贴息制度和担保制度，降低绿色融资成本，提升绿色效应商业可持续性；动员地方商业银行以发行绿色金融债券等金融服务创新来增加绿色信贷资金来源。

4.5 完善流域水生态系统服务价值评估体系

“绿水青山就是金山银山。”“两山”的转换必须要有相应的“定价”和“估值”手段。新安江流域水环境补偿两轮试点中采用了联合国千年评估对生态系统的功能分类法(供给、调节、文化与支持4项服务)，建立了15项评估指标体系，但仅是对2013 年的单年度评估，两轮试点的补偿标准也是利益相关方反复协商后确定的结果，还缺乏相应的直观数据。若能以智慧环保大数据平台为支撑，建立一套科学、合理、可操作的生态系统服务价值核算体系来科学评估各类生态产品的潜在价值量，并以此确定补偿上限，则可为流域水环境分年度补偿标准的制定提供科学合理的数据标尺和决策依据[7]。

5 充分发挥新安江生态补偿制度优势，用制度激发绿色发展活力

经过新安江两轮试点后的总结推广，已初步建立以国家法规为统领，以国家部委办、省市县地方规章为支撑，涵盖法律性规范、指导性规范、制度性规范、技术性规范多层次内容的江河流域生态补偿的法规制度体系。如何发挥好这些制度优势，加快形成“成本共担、效益共享、合作共治”的流域保护和治理长效机制[8]，用制度激发绿色发展活力，使新安江生态补偿机制向纵深推进是我们完善生态补偿机制的重要内容。为此，一要更好地发挥政府对新安江生态补偿的主导作用，引导社会各类主体及公众积极参与。二要增强生态补偿立法的顶层设计，完善新安江环境污染整治的相关法律法规，明确界定生态补偿责任和各生态主体的权利义务，拓宽生态补偿区域获得补偿的主体范围，提高补偿标准并加大流域污染后生态修复上的赔偿力度。三要以法规的形式明确生态补偿基金的设立以及所征收的环境税、生态补偿费划入生态补偿基金专款专用账户的比例，进一步细化生态补偿资金的监管、审批、公示、发放、使用、处罚流程。

6 结语

党的十九届四中全会已明确要求实行“最严格的生态环境保护制度，全面建立资源高效利用制度，健全生态保护和修复制度和严明生态环境保护责任制度”。未来，生态补偿要按照生态文明体制机制改革的任务部署，更好地通过制度的顶层设计和具体的贯彻执行来让所有的行为主体都能感觉到致力生态环境保护有利于增殖物质财富，有利于创造社会价值，有利于实现个人价值，从而激发所有行为主体的内生动力，真正走好生产发展、生活富裕、生态良好的中国特色生态文明发展道路。