基于医疗器械注册审评流程的风险分析及其对策探讨

蓝翁驰，孙磊，范睿

国家药品监督管理局医疗器械技术审评中心，北京市，100081

0 引言

医疗器械产品作为特殊用品，其质量关乎公众健康安全与社会和谐稳定。为了加强对医疗器械的监督管理，我国对医疗器械产品实行上市前注册审批制度。其中，技术审评是我国医疗器械注册管理制度中的关键技术环节，其质量和效率直接关系到医疗器械上市产品的安全性、有效性以及可及性问题。近年来，随着我国医疗器械审评审批制度改革的推进，国家药品监督管理局医疗器械技术审评中心（以下简称器审中心）基于风险管理理念，围绕审评工作的全过程，已经建立了医疗器械审评质量管理体系，并持续有效运行[1]。作为质量管理体系的环节之一，如何通过识别审评风险，进而采取有效措施防控影响审评质量、效率以及廉政方面的风险，保障审评质量、提升审评效率，显得尤为关键。当前，技术审评风险分析论述主要集中在政府部门或是审评机构自身的人员、机构、制度、信息化管理等方面存在风险，外部专家咨询管理方面存在的风险以及注册申报企业诚信度方面存在的风险，或是归纳为审评结论的科学性、尺度一致性、审评时限方面的风险[2-5]。基于流程导向，以器审中心为例，系统梳理审评流程中各环节存在的业务与廉政风险，并提出风险防范的对策建议，以期强化对审评全过程的质量控制，有效实现审评质量和效率的提升，保障医疗器械审评审批制度各项改革举措落地生效。

1 审评流程

当前我国对医疗器械产品注册实行的是以受理、技术审评、行政审批为主线，以产品风险分类管理为基础的注册审评审批制度。按照《医疗器械监督管理条例》规定，第二类、第三类医疗器械产品实行上市前审批制度[6]。器审中心负责对申请注册的境内第三类医疗器械和进口第二类、第三类医疗器械注册申请、许可事项变更、延续注册进行技术审评。在2019年6月24日正式启用医疗器械注册电子申报信息化系统（eRPS）和审评信息化系统之前[1]，器审中心审评流程主要按以下路线进行（以进口第三类医疗器械注册申请为例）：受理→项目接收和分发→技术审评（非必要环节：专家咨询→发出补充资料通知……→接收企业补充资料→技术审评）→集体决策出具审评意见→复核签发→审评结论转器械注册司行政审批。

2 风险分析

器审中心的主要职责是负责医疗器械上市前的注册审评工作，作为国家药监局公益二类事业单位，既是医疗器械监管的重要技术支撑单位，也代表了国家和公众利益行使审评权力，对医疗器械安全有效进行把关。因此，从风险角度而言，既具有业务上的风险，又具有廉政上的风险，廉政风险依存于业务风险之中，并且其风险主要来自于对业务工作流程管理的不科学、不合理和不完善。通过对受理环节、技术审评环节、审评结论环节、沟通交流环节等审评业务全流程各环节风险点进行全面梳理排查，共梳理出以下几个方面的风险。

2.1 受理环节

2.1.1 医疗器械注册申报受理门槛较低

当前我国医疗器械产业仍处于初级量化发展期，企业数量多、规模小，研发创新能力较弱，注册申报人员专业化水平参差不齐，注册申报资料整体质量不高。由于医疗器械注册申报门槛偏低，缺乏对注册申报资料质量的控制手段，导致低水平注册资料反复申报，消耗和占用了有限的审评资源，影响了审评效率。比如在受理环节，申请人递交的注册申报资料虽然按照受理标准通过了形式审查，但其具体资料内容的完整性、规范性仍不能满足法规和技术方面的要求，在进入技术审评环节后，需要通过发补来进一步完善申报资料内容，从而造成有限审评资源被反复用于处理低质量注册申报资料的审评和后续补正资料的审评工作，影响了整体审评效率。另外，在企业提交补正资料环节，由于企业对发补意见内容理解不甚准确，也可能造成提交至器审中心的补正资料依旧不能满足产品的注册审评要求，对后续审评进度带来影响。

2.1.2 纸质注册申报资料流转存在管理风险

产品注册申报资料是申请人的核心商业机密，是证明该产品安全有效性的重要载体，也是追溯注册审评过程的重要依据。近年来，器审中心受理的医疗器械注册申报数量年均1万件以上，由于注册申报的纸质资料数量庞大，在签收、流转、审评、专家咨询、资料保管以及归档等各环节均存在纸质资料丢失或泄密的风险，同时也存在以申报资料换取个人利益的廉政风险。

2.2 技术审评环节

2.2.1 审评项目任务分配人为因素影响过大

一方面，审评项目任务通过人为主观来分配，存在利益交换、熟人请托带来的分配不公正、不合规的廉政风险。另一方面，由于审评任务分配人员可能对产品分类标准把握不准确、对审评员专业技术能力及其工作量掌握不全面，容易出现审评任务分配不及时、不合理，不同审评员之间工作量不均衡的情况，从而造成审评时限的延误以及审评资源的浪费。

2.2.2 复杂审评项目审评质量效率难以得到保证

对于复杂审评项目的技术审评，比如对于一些创新、优先审批医疗器械以及同类产品首个申报产品，由于该类产品通常涉及的专业领域广、技术新、风险控制难度大，需要多个审评部门人员配合共同审评。由于审评部门、审评员之间对评价产品安全有效性的性能指标、审评要求的理解和执行尺度不尽一致，一些复杂项目审评难以有效整合审评资源并进行全过程控制，容易导致审评超时，同时审评质量也难以得到有效保证。

2.2.3 专家咨询管理不尽规范

专家咨询环节参与主体包括了审评员、外部咨询专家以及申请人，其中，专家资源作为中心的“外脑”，为审评工作提供技术支持。专家管理不规范或专家咨询会议流程设计不科学，容易出现专家会发起条件不合理、人为干预专家选取、企业资料保密措施不当、利益冲突未能有效规避等问题，从而造成专家名单提前泄露、申请人与专家提前联系、专家咨询不公正等后果，对专家咨询结论造成影响，同时也引发了廉政风险，存在不正当利益输送的重大隐患。

2.3 审评结论环节

2.3.1 审评意见尺度不统一、自由裁量权过大

一方面，由一个审评部门一位主审“从头到尾”“说了算”的审评模式，自由裁量空间过大，存在利益冲突等因素引发的廉政风险。另一方面，不同审评员对法规要求的理解和执行尺度存在差异，对申报产品风险与获益平衡的评估判断存在一定主观性，对于同类别产品的审评尺度也不尽统一，因而对审评意见的科学性、合理性带来了影响，也容易造成行政相对人对审评工作认同度、信任度的下降。

2.3.2 审评报告质量缺乏有效管控

审评报告是医疗器械技术审评过程中形成的重要工作文件，包括评价性、合规性审查以及技术评价思路等较多内容，审评员在起草审评报告时，容易出现部分内容逻辑关联性不强的问题，且审评员之间在审评报告的结构、文字表述上存在一定差异，导致报告质量难以保证，审评结论科学性和公信力易受到质疑。

2.4 沟通交流环节

一方面，存在与行政相对人沟通交流以及信息公开力度不够的问题，企业咨询周期和等候时间较长，未能及时、规范、准确、细致地解答企业提出的咨询问题；另一方面也存在解答咨询问题的针对性不强，不同审评员之间解答口径不尽一致的现象。上述都极容易引起行政相对人通过与审评人员私下接触进行产品注册事项的咨询，存在审评员违反审评工作纪律的风险隐患。

此外，人员配置不足和能力不足也带来了相应的风险。一方面，近年来器审中心虽然通过社会公开招聘方式扩充了审评队伍，充实了审评力量，但人员数量与高质量完成审评任务的需求相比尚有一定差距，同时新进审评员培训时间仍然较短，缺乏一定的审评经验，致使对申报产品的风险收益平衡判断不够准确。另一方面，医疗器械自身涉及机械、电子、材料、生命科学等众多学科，专业跨度广，随着当前科学技术快速发展，以及公众对医疗器械的需求与日俱增，对于大量涌现的创新产品、新型组合产品，单一主审的审评模式已无法满足对审评员多学科知识储备量以及新技术风险收益评估能力的需求，在保证产品质量安全有效性方面，审评的不确定因素导致审评质量风险的增加，较大的自由裁量权也容易诱发廉政风险。

3 对策探讨

在全面、深入排查审评各环节业务与廉政风险点的基础上，笔者对如何有效防范医疗器械注册审评工作中的业务与廉政风险，保障审评质量、提升审评效率，进行了初步的思考，主要包括以下几方面内容。

3.1 合理分解权力，形成科学的审评运行架构

按照职权法定、权责一致和科学合理的原则，科学配置各部门、各岗位职责权限，包括对行政受理、技术审评、专家咨询、创新产品审查等审评事项通过不同内设机构设置进行科学分权、合理配权，全面梳理审评工作事项，明确各部门、各岗位职责和权力边界，将审评执行、决策和监督职责适当分离，形成科学、规范有序的审评运行机制。

3.2 优化再造流程，建立完善的审评制度体系

针对上述梳理的审评流程薄弱和隐患环节，结合审评实际，提出具体防控措施，并进行流程科学化再造，明晰各权力主体行使权力的范围、程序，建立健全各环节以及具体事项的审评制度和审评操作规程，并注重相互衔接，明晰产品审评要求，形成全覆盖、网格化的审评制度体系，进而实现审评工作的规范化、制度化和程序化。

3.3 强化质量管理，有效运行科学管理体系

构建内部监督机制，严格执行组织人事纪律，全流程防范利益冲突。以质量管理部门为抓手，通过及时收集外部反馈意见，定期发布质量月报，积极开展案卷评查、内部审查以及管理评审等手段，进行审评全流程评查和质量控制。持续改进质量目标，畅通内部沟通交流，建立纠正和预防措施（CAPA）系统，持续改进科学管理体系，有效防范审评风险，堵塞审评漏洞，不断提升审评质量和效率[1,5]。

3.4 深化政务公开，确保审评公开公平公正

强化对审评权力运行的外部监督，举办新闻发布会和公众开放日活动，传递审评审批制度改革权威信息，开展注册审评公益培训，为企业注册申报解疑释惑，加强中心官网和微信公众号建设，及时发布日常审评工作动态信息，主动公开审评要求、审评过程和审评结果，建立“申请人之窗”，实时跟踪审评进度等，让权力行使在阳光下，有效规避廉政风险，接受社会公众监督。

3.5 升级改造系统，全面实现技术审评电子化

审评信息化是实现技术审评流程优化整合的重要保障，也是使各项审评管理制度落地的有效方式。通过信息化手段进一步固化、规范审评业务流程，避免流程间的重叠与冲突问题，提高流程运行的质量和效率，使审评制度执行更加规范有序。同时，通过各种手段有效制约不规范操作，降低程序性风险，强化对审评权力的运行和重要事项办理过程的制约、监督，不断完善廉政风险预警机制。

4 结语

当前，器审中心针对梳理的业务风险与廉政风险，已逐步建立并完善了相应的审评制度，但我们要认识到，基于流程导向的审评风险分析，是实施风险防范、持续运行科学管理体系，进而实现审评质量和效率提升的重要基础，而如何有效防范风险，实现科学审评，则是关键所在。一方面，我们要从审评体制机制制度上加以规范，从内部监督和外部监督上加以约束，从通过审评信息化手段加以规避防范审评风险。另一方面，更要从自身做起，逐步统一科学审评理念，更加积极探索研究先进审评科学问题，着力加强审评员队伍建设和廉政教育，不断提升科学审评能力和风险防范能力，由内而外，形成合力，保障公众用械安全有效可及。