广州南沙新区建设经验及对创建和林格尔新区的启示

程利霞 吴露露

关键词：国家新区 改革创新 试验示范

广州南沙新区作为落实国家重大改革发展战略任务的政策平台，自批复设立以来，在推动国家新区建设方面取得了实质性进展，在创建过程中积累了较为丰富的经验。设立和林格尔国家新区对于内蒙古全面深化改革开放，引领经济高质量发展具有十分重要的意义。目前，和林格尔新区尚处于国家新区申报阶段，广州南沙新区成功经验做法为内蒙古和林格尔国家新区的创建提供了很好的借鉴和启示。

一、广州南沙新区的经验做法

（一）基本情况

广州南沙新区于2012年9月设立，是全国第6个国家级新区，面积803平方公里，地处珠三角地区的心脏地带，毗邻港澳，基础条件优越，自设立以来，南沙新区经济社会发展取得显著成效，呈现蓬勃发展的态势。主要是：经济发展快速增长，地区生产总值从2012年的814亿元增长为2019年的1683亿元;产业结构不断优化，三次产业比重由2012年的5.09：72.72：22.19调整为2019年的3.3：42.1：54.6;对外开放水平全面提升，进出口总额由2012年的138亿美元增长为2019年的310亿美元;创新能力迅速提升，成功落户中科院南海生态环境工程创新研究院、华南技术转移中心等一批重大创新平台和科技基础设施;区域综合交通枢纽加快建设，与中心城区、周边城市互联互通水平不断提升。

（二）申报设立阶段主要做法

一是找准依据，提出设立南沙新区。南沙新区在设立前，广州市大力推动南沙在国家、广东省地位不断提升，并且找到诸多能够为国家支持南沙建设国家级新区提供支撑的理论依据。如2008年国务院批准实施的《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008—2020）》中明确提出将南沙建设成为加强与港澳合作的重要载体，将南沙开发建设提升至国家战略层面。《国家“十二五”规划纲要》中明确要求将南沙打造成为“服务内地、连接港澳的商业服务中心、科技创新中心和教育培训基地，建设临港产业配套服务合作区”，南沙被列为国家总体发展战略的重点区域。在此基础上，广州市持续多渠道积极争取国家支持南沙建设国家级新区，2011年12月2日，国务院批复同意由国家发展改革委牵头编制南沙新区发展规划。

二是积极谋划，高水平完成规划编制。广州市把圆满完成《广州南沙新区发展规划》编制，顺利推动国务院批准实施，作为当时的“一号工程”推进。一是研究提出南沙发展重大定位、重大政策及合理诉求。广州市积极借鉴上海浦东新区、天津滨海新区等规划建设经验，经过多次调研、座谈和集中封闭写作，起草形成《广州南沙新区发展规划（初稿）》。在初稿中提出南沙新区发展的总体框架，以及需国家赋予南沙新区的具体政策，包括财税、金融、与港澳往来便利化、扩大对外开放、土地管理、社会管理服务等六个方面共43条政策。二是充分开展规划编制以外的研究，积极为国家、广东省提供思路和建议。围绕重点领域编制配套规划，梳理政策库，扎实做好基础工作，先后形成了《南沙新區产业发展规划》《关于请求国家支持南沙新区开发建设若干政策建议》《南沙新区服务业发展思路》《南沙新区近期建议推进的重大项目》等材料，为国家、广东省研究批复南沙新区发展规划提供政策建议和思路支撑。三是持续跟进，加大与国家、广东省沟通协调力度。在初稿上报国家发展改革委之后，为扎实做好征求意见阶段与国家相关部门的对接工作，广州市专门制订了市有关部门赴京对口衔接国家部委的总体工作方案，印发市有关部门贯彻落实，调动全市各方面力量争取国家部委的理解支持，争取南沙新区重大诉求予以保留。此外，市领导多次率队赴京，与国家发展改革委地区司就规划修改进行对接。

（三）推进建设阶段主要做法

一是大力推动南沙新区发展规划落地实施。规划获批后，广州市积极开展实施工作，切实推动规划各项政策落地。一是领导高度重视，成立专门的组织机构。成立南沙新区开发建设领导小组，由市委主要领导任组长，市有关部门为小组成员，定期召开会议研究南沙发展重大事项，举全市之力协调解决南沙发展过程中存在的困难、面临的问题。成立专责小组，由分管市领导牵头，市有关部门作为组长，相关部门配合，分别对规划政策、用地、金融发展、交通与公共设施建设、社会建设及体制机制创新等内容进行专责研究推进。二是印发《关于推动<广州南沙新区发展规划>已批政策落地和后续政策申报工作的通知》，推动市有关部门加紧与国家相关部委对接，加快推进已批政策落地和后续政策申报相关工作。建立两个层面的政策滚动争取机制，分别是国家层面的部级联席会议和市级层面的规划政策创新专责小组，以确保政策的落实和后续的争取。通过不断地积极争取，广州南沙新区在政策细化落实方面形成一系列有效的成果，包括2014年人民银行、国家发展改革委等10部委联合印发的《关于支持广州南沙新区深化粤港澳台金融合作和探索金融改革创新的意见》（银发〔2014〕337号），以及国家外管局出台的在南沙新区开展外商投资企业外汇资本金结汇管理方式改革试点等。

二是继续加大对南沙新区发展的支持力度。一是积极争取国家支持。成功争取国家和广东省在“一带一路”规划中将广州市作为重要节点城市、南沙新区作为重要战略支点纳入。经过与国家和广东省相关部门的多轮紧密衔接推动，成功召开部际联席会议第一次会议，期间提交审议的南沙金融创新、启运港退税、整车进口岸、专用通信通道等政策议题获得国家部委支持，并成功争取国家将赋予前海、横琴的部分政策拓展至南沙新区，最终部际联席会议确定的支持南沙新区开发开放的政策达15条。二是继续争取省级支持。推动出台《广东省人民政府关于支持广州南沙新区加快建设的若干意见》，从14个方面出台64条支持政策，赋予南沙新区更多省级部门经济社会管理权限，推动南沙新区加快开发建设。三是加大市级支持。广州市出台《中共广州市委广州市人民政府关于支持中国（广东）自由贸易试验区广州南沙新区片区建设的若干意见》，明确授予南沙片区管理机构更多市级经济社会管理权限。

二、和林格尔新区申报设立的基本情况

（一）基本情况

和林格尔新区规划建设面积496平方公里，涉及呼和浩特市6个旗县区，地处内蒙古首府呼和浩特市东部和南部，南临黄河，北拥草原，属呼包鄂榆城市群的核心地区，具有独特区位优势。

（二）发展历程

2016年10月19日，内蒙古自治区党委、政府提出建设和林格尔国家级新区设想，并于11月28日，新区总体方案通过专家论证。2016年12月22日，内蒙古自治区党委、政府印发关于建设内蒙古和林格尔新区的决定。2017年2月24日，新区举行揭牌仪式，新区党工委、管委会正式成立。目前，国家发改委主任办公会研究通过了《内蒙古和林格尔新区总体方案》，待上报国务院审批，规划体系编制工作基本完成，待自治区政府审批。和林格尔新区从提出设想到方案上报已经将近4年，由于各种各样的原因未能被推进到国家层面。截至目前，全国已先后批准设立了19个国家级新区，将近三分之二的省市区都有了国家级城市新区，内蒙古要加快申报进程，全力争取早日上报国务院获得批复。

三、几点启示及建议

借鉴南沙新区创建的成功经验做法，将会为和林格尔国家新区申报设立和推进建设带来有益启示，结合内蒙古实际情况，应加强以下几方面工作。

（一）申报设立阶段，精准谋划、全力争取

一是找准依据，明确定位。首先，要从国家战略层面，找到诸多能够支撑和林格尔建设国家新区的理论依据，加强对习近平总书记考察内蒙古、参加内蒙古代表团系列讲话精神、《国务院关于支持内蒙古经济社会又好又快发展的意见》、《国家“十三五”规划纲要》、《关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》等政策文件的研究分析，按照国家新思想、新精神、新指示加快完善充实新区总体方案。其次，要认清国内外形势变化，明确自身定位，理清政策诉求。精准定位和林格尔新区在全国、内蒙古的重要战略地位，重点向国家阐明设立和林格尔新区的重大意义，设立后能够解决的问题、发挥的作用和实现的突破等，为成功设立奠定基礎。总体方案的修改完善，要从实际出发，明确政策争取的方向和目的，向国家合理反映诉求。

二是及时沟通，加强对接。跟踪关注国家相关政策，密切加强与国家发改委等有关部委的沟通联系，及时掌握最新动态，主动做好相关跟进对接工作。加快梳理工作进度，对申报任务进行责任分解，制订自治区相关部门对口衔接国家部委司局的总体工作方案，积极争取国家有关部委理解支持，对申报方案中的重大政策诉求予以保留。深入研究国务院已批复的国家级新区的总体方案，主动与上海、广东、重庆等先进地区进行沟通，学习借鉴其他省市申报国家级新区的经验做法，推动和林格尔国家新区申报尽快取得积极进展。

三是高度重视，高位推动。要突出“一把手”的作用，强力推进国家级新区的争取工作。建议成立由自治区党委书记任组长、分管领导任副组长的专门工作领导小组。充分发挥领导小组牵头抓总作用，牢牢抓住工作衔接等重点任务和关键环节，精准聚焦发力，抓好争取创建工作的组织实施和任务落实。充分发挥主要领导的示范带头作用，将争创国家级新区作为当前深化改革的重要抓手，亲自谋划、积极协调，攻坚克难、勇于担当，全力推动新区创建实现新突破。

（二）推进建设阶段，突破创新、狠抓落实

一是明白国家级新区设立的目的。国家级新区是深化改革的“试验田”，其设立的主要目的是通过制度创新推动实现行政管理体制改革，探索改革创新路径，以更综合的措施和手段来解决发展中遇到的一系列深层次矛盾和问题，破解制度瓶颈，创造更开放和包容的市场经济环境，从而为更大范围的改革实践提供可复制、可推广的示范和标杆。所以国家级新区不是“政策洼地”，而是“改革高地”，国家在财政税收、基础设施、土地、金融等方面并不会直接给予明显的倾斜性政策。因此对于内蒙古而言，在争取设立和林格尔国家新区后，不能将新区的推进建设引导到争政策、要资金、搞项目的方向上，要以持续深化改革为重点，围绕体制机制创新、优化营商环境等方面积极开展探索，激发人才、资本、劳动、技术等要素活力，使国家级新区成为带动内蒙古经济发展的重要增长级。

二是切实推进各项政策落地见效。国家层面的规划大部分是原则性和导向性的，只有进一步与相关部委争取、衔接，才能形成更为具体的、可操作的政策措施，推动规划政策的落实落地。内蒙古在推动国家规划政策落地的进程中，要以南沙新区的成功经验为借鉴，建立各个层面的政策滚动争取机制，成立规划政策创新专责小组，围绕已批复的规划方案，一条一条疏理、一条一条研究，转化为可操作、能实施的办法细则。要加大与国家有关部委的对接力度，争取得到相应的授权，推动更多的政策措施落地实施。要建立层层落实的工作机制，在自治区层面成立专门的组织推进机构，统筹协调各项具体工作，确保各部门密切配合、形成合力。要将政策争取落实工作进行部门分工，实行任务台账管理，明确牵头单位、参与单位、责任领导、目标任务、工作时限等，推动各项政策措施能不折不扣地落到实处。同时，要为政策落实找到具体抓手，以重点项目谋划建设为突破口，围绕项目建设需要，完善推进机制，提高政策落实的效率和效果。

三是敢于先行先试、有所突破。国家级新区承担国家重大改革任务，在推进建设过程中能否突破传统的条条框框，迈开步子、趟出路子，直接关乎改革成败。广州南沙新区制度创新指数连续两年排名全国前三，其中“贸易便利化”指数蝉联全国第一，从园区创办到产业培育，从新业态的催生到新机制的构建，从最多跑一次到不见面审批，处处体现着敢为人先、敢于突破的创新创造精神。内蒙古要以此为借鉴，以“敢为天下先”的精神开展和林格尔国家新区创建，利用国家赋予新区的先行先试权，用足用活用好各项政策，加大自主创新，抓实抓牢改革示范任务，寻找破解问题的新方式、提高效能的新方法，探索首创性、自创性的改革举措，力争在重点领域、关键环节率先取得突破。要立足内蒙古的产业梯度、技术梯度与沿海发达地区相差甚远的现实，突破现有的制度框架，形成要素和资源融合的动力机制，用改革的办法和市场化、法治化的手段，努力将和林格尔新区打造成为高质量发展引领区、改革开放新高地、城市建设新标杆。