特殊工时制度实施中的问题与对策<br/>——以武汉市为例

特殊工时制度实施中的问题与对策
——以武汉市为例

2020-01-19苏炜杰

湖北工程学院学报 2020年2期

苏炜杰

(中南财经政法大学法学院，湖北武汉 430073)

当前武汉市正处于经济高质量发展的关键时期，且长江经济带发展、中部地区崛起等国家战略的叠加聚焦也为武汉新发展提供了机遇。[1]完善的特殊工时制度既是构建和谐劳动关系的重要因素，也是武汉在迈向国家中心城市和新一线城市进程中劳动工作领域的重要一环。特殊工时制度与企业劳动者幸福感息息相关，它通过调动劳动者的工作积极性来提高劳动效率和促进员工身体健康，最终实现劳动者有尊严体面工作的社会理念。当前，部分企业存在滥用特殊工时制以逃避法律义务的现象，导致劳动者的休息休假权利、加班工资权利以及身体健康权等合法权益受到了严重侵害。

一、对市场经济转型初期建立的特殊工时制之评析

建国初期我国政府就注重出台工时政策来保障劳动者的权益，且工时制度在上世纪九十年代市场经济转型时期逐步实现了制度化、规范化和体系化。但是在我国经济快速进入后工业化和智能信息技术时代后，传统工时制度规定与社会发展逐步脱节。

1.现行特殊工时制适用于市场经济初期劳动过程。

(1)现行特殊工时制度的立法时间较早。我国关于工时制度的立法较为完善，在形式上包括了立法机关颁布的法律和政府部门出台的文件，且主要是为了适应上世纪九十年代国家试行国企改革和初步建立社会主义市场经济体制的需要，目的在于放宽政府对企业工时等内部管理活动过严管制导致的企业经营活力不足的局面。所以当时的特殊工时制度是在特定工作岗位和行业展开的，其标准也是严格按照标准工时制度进行设定的，具有适用范围有限、审批适用严格和体现行政监督作用等明显特征。这一过程中制定的主要法律包括《劳动法》(1994)、《关于职工工作时间的规定》(1995)、《关于职工工作时间的规定的实施办法》(1995)、《关于企业实行不定时工作制和综合计算工时工作制的审批办法》(1995)、《关于推动企业全面实施新工时制度的通知》(1997)、《职工带薪年休假条例》(2008)以及《全国年节及纪念日放假办法》(2013)等。

(2)特殊工时制度适用中存在概念混乱现象。精准理解并把握工时制度离不开对相关概念的区分与界定，实务活动和学术研究中出现频率最多的词语包括“非标准工时制度”、“不定时工作制度”、“弹性工时制”、“灵活工时制”和“综合计算工时制度”等。

上述诸多概念必须在法律范围内讨论才具有规范意义，根据我国《劳动法》第三十六条、《国务院关于职工工作时间的规定》第三条等法规可以作出以下区别：首先，特殊工时制度指适用于特殊情况且需经过一定审批程序，工时长度和作息办法异于标准工时制的工时制度。包括不定时工作制和综合计算工时制两种，其中不定时工作制度指劳动者的工作时间不受日、月延长时间标准限制工时制度；而综合计算工时制度指以一定的期限为周期综合计算工作时间的工时制度。其次，弹性工时制、非标准工时制和灵活工时制等都是与特殊工时制度相对应的概念，是在实务活动基于便捷形成的。弹性工时制概念源于德国，是企业管理实践活动中引用较为广泛的词语；非标准工时制是学术研究中部分学者对法律文本中特殊工时制的另一种用语。

2.现行特殊工时制度立法体系上较为繁杂。过往对于特殊工时制度的立法文件可以从发展阶段和适用主体等视角分为两种类型，历经较长计划经济时期和适用主体范围有限的特性决定了该制度本身存在一定不足。

从发展阶段看，特殊工时制度跨越了两个较长的历史时期，导致制度本身带有计划经济时代的烙印。以《关于职工工作时间的规定》(1995)文件的颁布为界限，分为前一阶段与计划经济时期传统工业化社会配套，作为严格标准工时制附属的制度类型，和后一阶段与市场经济初期强工业化社会配套的传统特殊工时制类型。首先，前一阶段据笔者考察最早在国务院《关于建筑业实行八小时、小礼拜工作制度的规定》(1956)和卫生部《关于从事放射线工作人员的工时和休假的意见》(1965)等文件中就反复提到了对于劳动者的劳动定额按八小时、小礼拜工作制度标准执行，严重损及劳动者身体健康的特殊行业可以低于这一标准执行，这可以说明在计划经济初期我国就确立了以日8小时为主的标准工作制度，而特殊工时制度仅适用于特定几个危险行业中，且其适用范围和具体标准等必须严格按照政府文件执行。其次，后一阶段以国务院《关于职工工作时间的规定(修订)》(1995)、《关于修改<国务院关于职工工作时间的规定>的决定》(1995)和原劳动部《关于企业实行不定时工作制和综合计算工时工作制的审批办法》等文件为标志，基本确立了新的每日工作8小时、每周工作40小时的标准工时制度，和经审批后不超过这一标准的不定时工时制，此时在劳动立法将特殊工时制的适用范围放宽为诸多行业，且下放行政审批权限也在一定程度上放松了对其适用的管控。

从适用主体看，可分为适用于普通劳动者和适用于女职工等特殊主体两种类型。这样可以将工时制度分为一般性规定和特殊性规定两种，前者是针对大部分的劳动者所适用的工时制度；后者主要是针对女职工和未成年人等作出的缩短工时制，例如在国务院《女职工劳动保护特别规定》(2012)第六条和第九条等条文中就指出对怀孕和哺乳期的女职工，在工作期间需安排一定的休息时间。这种分散规定形式虽然对不同身体条件的劳动者给予工作时间方面的特殊考虑和照顾，一定程度上利于维护特殊类型劳动者身体健康权益，但是由于相关制度由不同部门制定，导致其缺乏内在统一性和适用上存在碎片化的现象。

二、特殊工时制度的价值理念和学术研究

1.特殊工时制度本质是维护劳动者权益。我国特殊工时制度立法目的旨在保证劳动者在有效完成工作任务基础上，实现切实保护劳动者健康权、休息权的最高理念。过往规定特殊工时制度主要目的在于，确保劳动者有效履行劳动义务和便于企业对劳动者实行统一管理的需要，这导致了用人单位安排劳动者延长工时的条件和相关补偿、惩罚制度等方面存在不足。[2]随着我国从农业化阶段转入工业化时期，到当今信息化、科技化时代，提高劳动效率基础上逐步缩短工时已经成为社会进步的标志，缩短工时是国内外的通行做法，而且工时立法的价值理念也发生了改变，由过往注重维护企业经济效益转为更加注重劳动者健康权的实现，缩短工时便于劳动者从工作中暂时解脱出来去追求和自由享受其他生活，这也是提升劳动者生活水平和幸福指数的指标之一。

2.特殊工时制度学术研究现状。我国学术界对于工时制度的研究相对薄弱，多是从工时制度适用中的利弊及其完善、工时制度对比分析借鉴等层面展开，对于工时制度深层次法理分析较少。

就工时制度适用中的利弊，主要是从其运行对传统或者新型就业形态的影响展开的。针对基于互联网和电子邮件等新兴远程灵活化用工模式，现行传统的工时制等劳动基准规定对这种非标准劳动关系产生了用工弹性和吸引力方面的负面效应。[3]企业实行特殊工时制过程中采用的日益精细化、量化的工作绩效考核指标和快节奏开发方法，使缓解压力的弹性工时制成了压力来源，还成为通过加班来延长工作时间的借口，这同时也是高压力加班工作的源头。[4]

通过对比域内外工时制的优缺点，对我国工时制改革提出一定建议。日本《部分工时劳动法》修改后的亮点是有限度引入国际劳工组织所提倡的均等待遇原则，用同工同酬制度分层次保护满足相应条件的劳工。[5]德国针对部分工时制建立了以《部分工时及临时雇佣合同法》为核心和以《欧盟部分工时指令》等国际公约为辅的完善立法体系，保障了部分工时劳动者获得平等待遇，注重企业在落实工时制度中的作用。[6]

对于工时制度的本质，主要从其所追求的价值和劳动基准原理角度展开的。工时制应该和市场化的劳动关系相符合，沿袭现行规定基础上将所有关于工时方面的劳动基准重新整合，以劳动弹性化趋势为要求针对不同行业及岗位设定细化的工时制选项，改现行事先行政审批为行政事后备案和监管模式，强调劳资双方通过劳动合同来选择是否适用特殊工时制。[7]

三、武汉企业实行特殊工时制度的现状

武汉市经济规模处于全国同类城市前列且存在多种类型经济成分，用人单位采取的工时制度类型也较为全面，既有传统工业企业中施行的标准工时制，也有高新企业混合适用标准工时和特殊工时制，而且新型经济业态中也发展出新型工时制度，颇具研究价值。

1.武汉市特殊工时制度立法状况。武汉市企业工时制度运行的法律依据除了上述《劳动法》和《职工工作时间的规定》等文件之外，适用性最强和关联最密切的主要是省市主管部门颁布的几个地方性法规和规章。

湖北省劳动厅《关于印发〈湖北省企业实行不定时工作制和综合计算工时工作制审批办法〉的通知》(鄂人社发〔2009〕13号)对于省内实行特殊工时制度企业范围、工时类型和审批程序、处理措施等做出了更为详细的规定。湖北省人力资源和社会保障厅《关于调整不定时工作制和综合计算工时工作制行政许可、集体合同审查事项管辖的通知》(鄂人社函〔2016〕582号)，主要是基于国家简政放权和改善行政审批程序的要求，赋予市一级政府人力资源和社会保障行政部门负责工时制度审批事项权力。武汉市人力资源和社会保障局《关于做好我市企业实行不定时工作制和综合计算工时工作制审批工作的通知》(2011)，对于企业申请实施特殊工时制材料提交标准、审核要求、日常监督等方面做出了细化性规定，使得特殊工时制度的申请和实施程序的可操作性显著增强。

2.武汉市企业特殊工时制度运行情况。据笔者对武汉市人力资源和社会保障局现行公开资料的整理，武汉企业特殊工时制的基本情况是：2015—2016年该行政部门批准实行特殊工时制的企业共27家，2016—2017年该行政部门批准实行特殊工时制的企业共45家，2017—2018年该行政部门批准实行特殊工时制的企业共54家，2018—2019年该行政部门批准实行特殊工时制的企业共59家，2019—2020年该行政部门批准实行特殊工时制的企业共63家。(1)根据笔者在武汉市人力资源和社会保障局网站输入“工时制度”后，共检索出11条有效公开信息。通过对这些信息中涉及特殊工时制度企业数据汇总后所得。

其主要特点为：第一，实行特殊工时制的企业数量每年呈现稳定提升的趋势，其中年度增加最大值出现在2016年(该年度审批较上年增加了18家之多)，这和该年度湖北实施新的不定时工作制和综合计算工时工作制行政许可制度改革密切相关，将不定时工时制审批权限下放地方政府极大激励和便利了企业适用特殊工时制的愿望和行动。第二，实行特殊工时制的企业涉及到的行业类别较为广泛，既有武汉市水务集团有限公司、武汉机场路发展有限公司这样的国资背景企业，也有百胜餐饮(武汉)有限公司、武汉万达国际电影城有限公司等大型私营企业，还有沃尔玛(湖北)商业零售有限公司等外资背景企业，以及神州租车有限公司武汉分公司等新业态灵活共享经济型企业。

同时，政府部门也注重特殊工时制度的政策宣传，严格把控审核流程和审核内容，这些因素都促进了特殊工时制度在武汉企业运行过程中持续性、稳定性和充分性的特征，有效地维护了劳动者合法权益和促进了劳动关系和谐稳定发展。

四、武汉实行特殊工时制度中的问题及其原因

1.特殊工时制度中的两个主要问题。第一，乱用特殊工时制损害劳动者权益。企业存在将不符合不定时工作制和综合计算工时制的工作岗位不当申报为特殊工时制，规避标准工时制度中对工作时间和加班报酬的严格规定，严重侵犯了劳动者的休息休假权、健康权和加班报酬获得等合法权益。一方面，企业不合理运用特殊工时制导致了过度劳动现象广泛存在，这是我国从中等收入国家迈向高收入国家行列历史进程中的一个显著标志，劳动者延长工作时间推动了经济发展但是也带来一系列的社会问题。另一方面，工时制成为2019年热点问题引发了社会热议，但“996”工作制违背了现行劳动法相关规定，且也反映了政府在解决劳动者和企业利益冲突的过程中，对劳动者的保护义务之履行存在着不足。[8]其实企业延长工时不如提高工作效率，毕竟当前我国劳动者对工作之余实现家庭价值等美好生活追求远胜于仅仅增加经济利益的欲望。

第二，特殊工时制监督管理不规范。主要表现为政府审批有漏洞，企业缺乏与劳动者、工会的有效协商，执法部门对企业随意加班导致劳动者休假制度落实和加班工资支付等方面监督不力，在面对这些严重侵害劳动者休息权和健康权等行为时，我国目前的劳动监察系统尚未完全履行这些职责。[9]而且当前对于特殊工时制度的监督主要以事前审批监督为主，对于批准实行特殊工时制企业的日常监督管理缺乏操作性较强的明确规定，特别是对于不当落实特殊工时制企业的行政许可的撤销行为未有明确的立法，这对于该工时制度的落实显然不利。

2.特殊工时制度中存在问题的主要原因。第一，工时立法相对滞后且位阶较低。各地方工时制度所依据的《劳动法》颁布于1995年，当时我国处于国有和集体经济占绝对地位的市场经济体制确立初期，决定了当时以适应工业经济条件下所需的标准工时制为主，对当前信息经济时代所需要的灵活型特殊工时制未作规定，且可操作性也不强。另外，我国《关于职工工作时间的规定》(1995)、《审批办法》(1995)等工时专门性规定也是仅仅作为《劳动法》的配套性措施，存在位阶低、效力弱和内容缺等问题，而包括调整工时制度在内的专门基准性立法尚处于空白状态。

值得注意的是，同时期其他国家和地区及时完善了特殊工时制相关立法，用以解决新业态就业模式和非标准劳动对传统特殊工时制度的多种需求。德国修订后的《工作时间法》支持企业适用召唤工作以及工时账户等特殊工作制，适度放松标准工时制对企业的束缚；日本2014年修订后的《劳动基准法》也对工时制度进行了较大修改，放松了特殊工时制的适用领域和程序；国际标准化组织发布的《社会责任标准ISO26000》(2011)和国际海事组织发布的《国际海事劳工公约》(2006)也对相关行业的工时制度进行了改进；美国《公平劳工基准法》随着社会的发展，逐步推行弹性工作计划(flexible schedule)和非全日制就业(part-time employment)，相应地也对特殊工时制进行了完善。

第二，工时制度面临新的冲击。经济新常态形势下，以“互联网+”和信息技术为支撑的新型用工模式对现有标准工时制提出了极大挑战。一方面，新型平台经济中劳动者多采取灵活用工模式，例如在线金融、网约车服务等行业中，劳动者自行支配工作时间较少受用人单位控制性因素的约束。但现有特殊工时制中适用范围、审批程序等规定并不能满足当前社会对灵活工时的需求。另一方面，传统行业中岗位由于采用新技术也逐渐对工时制提出新要求，例如教育行业的远程教育、餐饮行业的外卖业务等，都需要员工24小时全天待命来应对用户的及时需求。新经济模式下工作运营机制和运营特征要求在工时制度领域制定更加灵活的弹性工作制，遗憾的是我国立法中尚未对这一需求做出法律制定或修订方面的回应。

五、完善企业特殊工时制度的具体建议

特殊工时制度的完善需要中央和地方等多个层面的主体参与进来，可以从理念改进、出台专门性规定和地方机制创新等方面展开具体讨论。

1.转变特殊工时制适用理念。特殊工时制度在理念上要注重对劳动者休息权和社会权的实现，摒弃过往过度注重实现用人单位的经济价值的倾向。针对社会中标准工时制度弹性化、灵活用工规模化等工时改革的现实需求，我国现有的工时制度需要进行一定的改进，修改标准工时制中不合理的规定，增加规制灵活用工工时相关制度，在遵循现行工时制度发展规律的基础上，通过法律修改和制定等法治化形式实现促进社会工时制度合理化的目标。

2.完善现有特殊工时制立法。构建多层次全方位的工时立法体系。一方面，核心是在国家和政府层面构建完善的工时立法体系。具体来说，在国家宏观层面，加紧出台《劳动标准法》或《工时休假法》等基准性法律，对特殊工时制度实现系统化规制；在政府中观层面，修改现有文件以满足信息经济时代对工时制度的新要求，出台新的工时实施办法加强对工时制度的管理工作。

另一方面，最重要的是在地方政府微观层面创新特殊工时制实施机制。地方政府可根据地区、行业发展的需求细化落实上位法规定，在国家专门立法尚未出台的背景下，武汉等对特殊工时制度实践较为充分的地方，可以由地方政府根据各类型各行业积累的经验，在调研行业具体需求基础上，针对特殊工时制劳动者分行业、分地区制定底线保障和一定程度区别待遇的适用规则，即特殊工时制企业需强制性地支付给劳动者满足行业相应标准的工资和加班补助以及必要的补休期等，在此基础上各企业、各行业可以根据经营效益提高对劳动者的待遇标准。通过这种灵活的特殊工时运行机制，来实现充分保障不同行业劳动者休息休假和加班工资支付等权益。

3.深化特殊工时制度改革。为了深化放管服改革和全面推行行政清单制度，国家人力资源和社会保障部自2018年开始陆续在深圳、泰州、杭州等地开展特殊工时制度改革，并且取得了一定的成功经验。武汉在吸取这些先进地区经验的基础上要注重在制度上进行几方面完善：第一，推行特殊工时岗位清单式管理，改报批制为审核制，即用人单位在满足相关条件后仅需履行简便的手续即可实行特殊工时制；人社部门要及时向社会公布清单管理目录，采用动态管理和定期更新方式来接受员工和社会的监督，对执行不到位、存在侵害职工合法权益的企业，责令其限期整改或者撤销特殊工时制资格。第二，在特殊工时制改革中注意统一标准，有效扩大实施特殊工时制的岗位目录，且增加岗位描述来减少实施过程中不必要的障碍；完善监管措施，研发网上申报和监督平台，[10]增加办事效率的同时，也通过事中事后的监管来有效维护职工合法权益。