淮河流域岸线保护与利用管控措施研究

（中水淮河规划设计研究有限公司 合肥 230601）

1 岸线基本情况

1.1 淮河流域河流岸线基本情况

河流岸线是指河流两岸一定长度范围内水域陆域交汇外的带状区域。岸线是支撑河流两岸地区社会经济发展的不可再生资源，岸线的保护和利用对两岸经济社会发展和生态文明建设意义重大。近年来，淮河流域经济社会发展迅速，岸线利用率逐年增高，涉河建设项目日益增多，将对岸线的利用提出更高的要求。

1.2 岸线保护与利用现状

（1）岸线保护和利用情况

岸线利用项目为占用河道岸线能产生经济效益、环境效益和社会效益的非堤防工程建设项目。岸线利用主要包括桥梁、跨（穿）河管线、港口码头、取排水设施、拦河闸坝、其他等利用类型。

本次调查淮河水系和沂沭泗河水系共16 条河道、3 个湖泊，其中淮河水系主要包括出山店水库以下淮河干流以及由流域管理机构负责行政许可的部分重要跨省支流河道（段）；沂沭泗河水系全部为流域管理机构直管的河湖。根据调查结果，淮河流域岸线利用项目多数集中在城市、县区河段，这些地区经济相对较为发达，对岸线利用的需求较大。根据岸线利用项目调查结果，共有港口码头84 个，桥梁346 座，跨河管线等设施637 个，规模以上取水口556 个，拦河闸坝98 个。

（2）河湖岸线管理体制机制

河流岸线开发利用与保护涉及水利、交通、自然资源、生态环境等多个部门，各部门按管理职能分工分头管理。流域机构和各省、市、县政府有关部门，按照管理职能分工，依法履行各自管理职责。水利部门涉及岸线的主要管理职责包括堤防工程、取水口工程建设及其他岸线开发利用活动对河道防洪的影响等；交通运输部门涉及岸线的主要管理职责包括港口、码头、桥梁建设等；自然资源部门涉及岸线管理的主要职责包括国土空间等；生态环境部门涉及岸线管理的主要职责包括与水域岸线相关的生态环境保护工作；其他各部门按照各自职能开展相应的管理活动。

2 岸线保护与利用形势分析

2.1 岸线开发利用项目日益增加，岸线保护力度有待加强

随着淮河流域经济社会高速发展，河湖岸线涉河项目逐渐增多，已涉及交通、电力、航运、水利、资源等多种行业，岸线开发利用程度逐步增高。目前，河湖岸线利用仍存在保护不力、集约化程度不高等问题。

2.2 岸线利用布局有待优化

近年来，在推行河长制的背景下，有关部门加强了岸线利用管理，岸线利用总体有序，但相关法律法规尚不健全，缺乏统一管理。部分岸线利用布局有待优化，局部地区存在岸线过度开发现象。

2.3 河道岸线管理技术依据仍需健全

流域层面河道岸线管理没有较强的技术依据，已有的流域综合规划对岸线功能、范围界限均不够明晰，仅从宏观层面上进行规划，尚不满足国家关于聚焦空间管控的要求，也不足有效支撑行政管理部门对岸线保护与利用活动的日常监管和审批，岸线管理技术依据不足导致管理难以真正落地。

3 岸线保护与利用管控措施研究

3.1 岸线边界线管控要求

（1）岸线边界线是保障防洪安全、河势稳定、水资源合理利用和水生态环境等要求的基本控制指标，是确定岸线管理范围的重要依据，包括位于河道内的临水边界线和位于河道外的外缘边界线。

（2）岸线利用项目原则上不得逾越临水边界线进入或伸入河道。

（3）外缘边界线是岸线保护和利用的外边界。进入外缘边界线的建设项目，必须服从《水法》《防洪法》规定以及岸线保护与利用规划的要求。

（4）各个河湖段的岸线边界线都有各自不同的划分方法，一般都有坐标点控制，岸线日常管理可综合参照各河湖段的岸线边界线划分方法和坐标点，综合确定线位。

3.2 岸线功能区管控要求

岸线功能区是根据岸线的功能属性和需求，将岸线划分为四种不同类型，分为保护区、保留区、控制利用区和开发利用区。

（1）岸线保护区

①岸线保护区内应严格按照法律法规，禁止建设影响保护目标的涉河项目。禁止在岸线保护区内建设除保障防洪安全、河势稳定、供水安全以及保护生态环境、已建重要枢纽工程以外的项目。

②在河口区域的岸线保护区内，禁止建设任何影响河势安全的建设项目。

③在为保障供水安全而划定的岸线保护区，禁止新建、扩建与水源保护无关的建设项目；禁止设置排污口；禁止倾倒、堆置和存放废弃物；禁止从事种植、放养畜禽和网箱养殖活动；禁止可能污染水源的活动。

④自然保护地核心保护区的岸线保护区，原则上禁止人为活动。因国家重大战略项目确需利用自然保护地核心保护区的岸线保护区的，按照自然保护地核心保护区的有关规定，履行有关审批程序。

⑤各省人民政府应按照有关法律法规的规定，对岸线保护区内已有的违规项目，属于“四乱”范畴的，予以清退；其他有影响保护区水功能和生态保护要求的应有计划地进行调整和清退。

（2）岸线保留区

①岸线保留区原则上不应进行岸线开发利用活动。因经济社会发展确需利用保留区的，应经过充分论证（提出论证方案），报流域机构规划主管部门审核同意，并按照有关法律法规履行相关水行政许可手续；在岸线保留区进行项目建设，岸线利用项目占用岸线长度累计比例不得突破所在河湖段保留区长度的20%。

②在为规划防洪工程、水资源保护、供水水源地预留的岸线保留区，可进行防洪工程、水资源保护、供水水源地等工程建设。行蓄洪区内安全庄台及保庄圩可进行不影响行蓄洪区防洪要求的工程建设。

③在有生态环境保护要求的岸线保留区内，进行岸线开发利用，不得违反所在岸段生态环境保护特定要求。

在国家和省级自然保护区的实验区内划定的岸线保留区，不得建设对环境、自然资源产生破坏的项目。

在国际重要、国家重要湿地以及国家湿地公园、森林公园生态保育区和核心景区范围内的岸线保留区，禁止建设破坏湿地及其生态功能的项目。

在水产种质资源保护区内的岸线保留区，禁止围垦和建设排污口。

④在为生态建设预留的岸线保留区，可进行生态环境工程建设，不得建设违反生态环境保护要求的开发利用项目。

⑤在暂不具备开发利用条件的岸线保留区，待河流趋于稳定，具备开发利用条件后，或在不影响后续防洪治理、河道治理及航道整治的前提下，方可开发利用。

⑥各省人民政府应按照有关法律法规的规定，对岸线保留区内现有的违规建设项目，属于“四乱”范畴的，予以清退；其他有影响保留区水功能和生态保护要求的应有计划地进行调整和清退。

（3）岸线控制利用区

①对岸线控制利用区实施管理的重点是控制其开发利用强度和控制建设项目类型或开发利用方式。岸线控制利用区内建设的岸线利用项目，应加强管理，注重岸线利用的有效指导与加强控制，以实现岸线的可持续利用。

②对现状开发利用程度已过高的岸线区域，必须严格控制新增涉河项目的数量和种类。应按照国土、城市、水利、交通等相关规划，合理控制整体开发规模和强度，新建和改扩建项目必须严格论证，不得加大对防洪安全、河势稳定、供水安全、航道稳定的累计不利影响。

③在重要险工险段所在岸段，以及位于风景名胜区的一般景区、地方重要湿地和地方一般湿地、湿地公园的岸段，岸线开发利用必须严格控制项目类型和开发利用方式，不得加剧险情或影响今后险工险段治理，不得违反生态敏感区特定保护目标。

④为满足生态环境整治提升、旅游观光岸线开发需要划定的岸线区域，除建设生态公园、河滩风光带等社会公益性项目外，一般不得建设其他项目设施。

⑤各省人民政府应严格按照有关法律法规的规定，对岸线控制利用区内违法、违规建设项目进行必要的清退；有计划地对岸线开发利用程度较高岸段的已建项目进行整合；对防洪安全、河势稳定、供水安全、航道稳定有较大不利影响的已建项目进行整改、拆除或搬迁。

（4）岸线开发利用区

①针对现状工程划定的岸线开发利用区内不得进行开发利用，只能在可开发利用的开发利用区内科学合理地开发利用岸线资源。

②岸线开发利用区管理，须符合国家有关法律法规，在不影响防洪、航运安全、河势稳定、水生态环境的情况下，根据岸线保护要求和沿河地区经济社会发展的需要，依法依规履行水行政许可相关手续后，科学合理地开发利用。

③岸线开发利用区内的岸线开发利用，应符合依法批准的省域城镇体系规划和城市总体规划，须统筹协调与流域综合规划，防洪规划，“两口一源”（取水口、排污口及应急水源地）布局规划，航运发展规划，港口规划等相关规划的关系，充分考虑与附近已有涉水工程间的相互影响，合理布局，按照“深水深用、浅水浅用”“节约、集约利用”的原则，提高岸线资源利用效率，充分发挥岸线资源的综合效益。

4 结语

河流岸线的有效保护与合理利用是中央全面推行河长制湖长制明确的重要任务，是加强岸线空间管控的重要基础，是落实“水利工程补短板、水利行业强监管”水利工作总基调、加强河湖监管的重要抓手，对于保障河势稳定和防洪安全、供水安全、航运安全、生态安全具有重要意义。要解决淮河流域岸线开发与利用中存在的问题，必须从管理好岸线控制线和岸线功能区做起，建立健全岸线保护与利用相结合的机制，加强岸线利用项目管理，加强岸线监督和管理能力建设，加强宣传，提高岸线利用保护意识，才能科学合理、有效保护、可持续利用岸线资源，促进淮河流域社会经济的绿色发展，为实现“安心淮河、清澈淮河、生态淮河、富庶淮河、共享淮河、智慧淮河”的目标提供坚强保障■