淮河流域综合规划的内容和特点

（中水淮河规划设计研究有限公司 合肥 230601）

1 规划编制背景

新中国成立后，按照“蓄泄兼筹”的原则，先后编制了四轮流域综合规划。在流域规划的指导下，经过70年的持续治理，淮河流域初步形成了防洪、除涝、灌溉、航运、供水、发电等水资源综合利用体系，减灾兴利能力得到显著提高，在保障防洪安全和粮食安全、促进能源开发利用、推进工业生产、提高人民生活质量等方面，充分显示出基础地位和“命脉”作用。

《淮河流域综合规划纲要（1991年修订）》已实施近30年，流域水资源状况和工程设施条件已发生重大变化，流域治理与开发面临许多新情况、新挑战。流域水利发展中还存在一些突出问题，主要是流域防洪除涝、水资源、水污染、水生态、农村水利和流域管理等方面。因此，为全面落实科学发展观，保障流域防洪安全、供水安全、粮食安全和生态安全，促进人与自然和谐相处，促进流域经济社会可持续发展，需要修订完善淮河流域综合规划，以更好地指导流域治理、开发与保护。

2 规划主要内容

2.1 规划成果体系

本次淮河流域规划成果体系主要包含四部分，分别为规划、规划说明、专项规划、专题研究等，分别包括流域概况等；防洪除涝、水资源配置与开发利用、水资源保护、水土保持、农村水利、综合管理等说明；河道（湖泊）岸线利用管理、地下水开发利用和保护等规划；流域生态用水调度研究。

2.2 规划主要内容

流域基本情况方面。规划搜集整理流域自然地理概况、气象、水文、水旱灾害、河流水系及社会经济等资料，系统分析淮河流域特点和存在问题，总结历次规划的实施情况和取得的成就，分析流域社会经济发展趋势和对水利的要求。

（1）总体规划方面。明确规划的指导思想和原则，确定规划目标和任务，提出了规划的总体布局和主要控制性指标。

规划范围为淮河流域，包括淮河水系和沂沭泗河水系，流域总面积27 万平方公里。基准年为2007年（其中水资源规划基准年为2006年），近期规划水平年为2020年，远期规划水平年为2030年。

规划目标为近期基本建成较完善的防洪除涝减灾体系，基本形成较为完善的水资源开发利用及保护体系，建立较为完善的水土保持综合防护体系，基本解决农村饮水安全问题，农业生产条件和农村水环境有较大改善，完善流域管理和区域管理相结合的水资源管理体制与机制，初步形成协调、有效的涉水事务管理和公共服务体系。远期建成适应流域经济社会可持续发展、维护良好水生态的整体协调的水利体系规划拟定了流域水资源开发利用和保护控制性指标，主要包括用水总量、用水效率、水资源与生态保护三个方面共10 项控制指标。

（2）防洪减灾方面。划定防洪区，分析淮河流域现状防洪减灾体系存在的问题，复核设计洪水，确定防洪除涝标准，对标准内和超标准洪水进行合理安排。提出完善防洪减灾工程体系建设方案。

（3）水资源配置和开发利用方面。拟定水资源分区，评价确定水资源量；提出以提高水利用效益和效率为目标的不同水平年各行业节水目标和指标。拟定城镇、农村供水目标，配置方案和保障措施。

（4）水资源保护方面。分析确定地表水限制排污总量控制目标，提出落实排污总量控制要求、完善水功能区划分管理制度等对策措施。分析地下水水质污染和超采区分布情况，提出地下水保护目标和对策措施。

（5）水土保持方面。分析水土流失分布和特点，划出水土保持分区，提出综合防治目标和分区防治措施布局。

（6）农村水利方面。围绕建设社会主义新农村和保障粮食安全的要求，提出农村饮用水安全、灌溉与排水、农村水环境整治的目标、任务和对策措施。

（7）航运方面。根据经济社会发展需求，结合水工程条件，拟定淮河流域内河航运发展目标和总体布局，提出航道和港口规划。

（8）水力发电方面。依据水力资源调查成果，提出水力资源开发目标和站点布局规划。

（9）流域综合管理方面。对建立流域管理和区域管理相结合的管理体制与机制、完善流域管理法律法规体系提出意见和建议，提出加强流域综合管理的任务和要求，提出加强流域管理能力建设的主要任务。

（10）环境影响评价方面。规划确定环境保护目标，分析存在的主要环境问题，开展规划环境影响分析与评价，对规划目标和规划方案进行环境合理性分析。

（11）实施安排和效果评价方面。按照突出重点、远近结合的原则，优先安排保障流域经济社会发展和人民生命财产安全的重大项目，优先安排与人民群众生活、生产密切相关的民生水利工程，提出近期实施的主要内容。

（12）保障措施方面。从法律、投入、管理和科技四方面提出规划实施的保障措施。

3 规划的特点和创新

3.1 本轮规划特点

（1）拟定流域控制指标，划出水资源开发利用和保护的“红线”

本轮规划十分关注流域水资源承载能力，《规划》从合理开发、高效利用和有效保护水资源出发，落实最严格水资源管理制度，依据淮河流域水资源状况和经济社会可持续发展要求，从用水总量、用水效率、水资源与生态保护三个方面，提出10 项流域控制指标。这些控制指标充分体现对流域水资源和环境承受力的考量，妥善处理生态环境保护与开发利用的关系，以开发促保护，以保护支撑经济社会可持续发展。

（2）突出人水和谐，完善行蓄洪区总体布局和蓄泄功能

《规划》坚持服务防洪大局、以人为本、因地制宜的原则，对流域行蓄洪区进行调整，对区内居住不安全人口实施居民迁建，使行蓄洪区布局更加合理，防洪功能更加完善，调度运用更加灵活可靠，保证行蓄洪区发挥应有的作用；同时做到在常遇洪水行蓄洪时不再临时转移大量群众。妥善处理行蓄洪区正常运用与区内群众生产生活之间的矛盾，人水关系更加协调。

（3）强调洪涝兼治，更加重视平原易涝洼地的治理

淮河流域平原广阔，地势低平，易涝地面积近1 亿亩。由于缺乏系统治理，农田水利基础设施薄弱，排涝标准普遍偏低，排涝能力严重不足，中低产田分布广，因洪致涝、洪涝并发，灾害损失大。《规划》强调涝灾问题已经成为制约粮食生产稳定发展、农民持续增收的主要因素，解决淮河流域除涝问题对于促进流域经济发展与社会和谐稳定极为重要，要求把除涝放在与防洪同等重要位置，充分认识到淮河流域治涝工作的特殊性，强调洪涝兼治，突出除涝在流域治理中的地位，提出治理平原洼地涝灾的综合措施，促进区域经济社会可持续发展。

（4）统筹区域发展，协调用水需求，合理规划流域水资源配置总体格局

淮河流域水资源赋存条件并不优越，水的问题限制了部分地区的发展。《规划》遵循总量控制原则，统筹协调生活、生产、生态用水需求，充分发挥流域区位优势，提出以淮河一线的水资源开发利用为基础，建设跨流域调水工程，完善水库、湖泊、闸坝等调蓄工程和沿黄沿江引水工程，构建淮河流域“四纵一横多点”的水资源配置和开发利用工程框架，点、线、面结合，构筑遍布流域的用水网络，提高流域水资源承载能力，缓解水资源供需矛盾，改善缺水地区发展条件，促进区域协调发展。

（5）重视维护河流健康，提出流域生态用水调度的对策建议

《规划》针对淮河流域的水资源特点和水生态环境面临的形势，以保障河道内最小生态需水量和湖泊最小生态需水位为目标，充分发挥流域内水利工程的调节能力，实施流域生态用水调度，对现有部分水利工程的调度运行方案根据运行情况完善、修订，新建工程充分考虑生态用水需求，利用淮河水系和沂沭泗河水系雨洪资源时空分布不均的特点，实施淮沂水资源互补；特别是发挥南水北调东线和苏北江水北调等跨流域调水工程的作用，改善枯水期水环境，维护河流健康。

（6）突出流域综合管理，注重提升流域管理水平和能力

《规划》更加重视流域综合管理，提出建立和完善涉水事务的社会管理和公共服务体系，建立流域综合管理平台，强化流域综合管理基础设施、科研创新能力建设，全面提升为流域水利事业可持续发展提供支撑的水平。

3.2 本轮规划创新点

（1）综合采用四大规划体系设计理念，全面构建流域水安全保障体系

系统提出淮河流域治理、开发利用、保护和管理四大规划体系，创新性地构建了经济社会发展和水资源环境承载力相协调的水安全保障体系。针对流域历史规划存在体系协调性不足、不够完整清晰等问题，在以往历次规划的基础上，系统分析淮河流域特点和存在问题，总结历次规划的实施情况和取得的成就，继续贯彻“蓄泄兼筹”的治淮方针，按照建立资源节约型、环境友好型社会的要求，全面规划、统筹兼顾、综合治理，提出了淮河流域治理、开发利用、保护和管理四大体系内容，创新规划思路，转变治水理念，促进生态文明建设，使得本次规划成果在逻辑性、协同性、横向、纵向等方面均有较大提升，取得显著的经济社会效益。

（2）严格定量控制，坚持量水而行，确立流域水利发展控制指标

为合理开发、高效利用和有效保护水资源，从防洪控制、用水总量、用水效率、水资源与水生态保护等方面研究提出10 项流域控制指标，包括流域用水总量、万元工业增加值用水量、灌溉水有效利用系数、水功能区水质达标率、主要污染物限制排污总量意见、重要河流控制断面最小生态流量、重要河流控制断面水质、重要湖泊最低生态水位、重要湖泊水质等。在流域不同规划要素目标整体协同的基础上确立了流域水利发展控制指标体系，使得规划成果兼具宏观指导性和微观可操作性，很好地解决了以往规划宏观指导有余、微观操作不足这一难题。

（3）科学提出行蓄洪区水位流量双控调度，凸显行蓄洪区这一防洪部件的特殊地位

淮河干流行蓄洪区调度运用办法为水位控制，即沿淮控制站水位达到规定水位时即开闸或破堤行洪。由于淮河干流行蓄洪区较多，行洪机遇相差较大，再加之支流及分洪河道对干流水位的影响，在洪水实际调度的过程中，河道行洪水位达到或超过行蓄洪区启用水位而未启用的情况较多。淮河干流行蓄洪区调整后，行蓄洪区的数量大为减少，且均建闸控制，调度运用更加灵活可靠，经调洪演算，行蓄洪区的调度方式由原来的仅由水位控制的“单控”调整为由水位和滩槽流量控制的“双控”，解决了淮河干流水位流量相关性差，保证了行蓄洪区及时有效使用，充分发挥效益。对照结合淮河流域生态经济带建设，沿淮行蓄洪区位于沿淮淮北平原生态区内，工程完成后，减灾效益显著，有利于行蓄洪区经济与生态环境的可持续发展。

（4）首次采用共享理论，实现水质和水量联合配置

针对淮河流域复杂的水利工程、来水、用户之间的供、用、耗、排关系，构建了全流域、全要素水资源配置体系。首次采用水资源合理配置情景共享理论，基于“沟通”与“协商”的和谐新理念，应用现代信息技术，建立了全流域大尺度多目标高效模拟、全要素决策的会商平台，实现了水资源配置要素不确定性分析和不同利益主体之间的决策支持。实现了水质和水量联合配置，并通过水源供水次序设置和断面流量控制，保障生态环境对水资源的需求。

4 结语

本次综合规划坚持问题导向，适应形势变化，通过管理与工程相结合，按照“多规合一”的思路，协同与其他规划间的关系，加强治淮重大基础性问题的研究和解决。我们应积极谋划流域层面重大水系连通工程，提升流域水资源丰枯调配能力，改善水生态环境，逐步构建布局合理、引排顺畅、丰枯调剂、多源互补的河湖水系连通格局，充分发挥现有水利工程体系的综合效益。

当前，需要流域内各省、市人民政府和国家有关部门进一步加强领导、密切合作，分解落实规划提出的各项任务措施，精心组织，切实保障规划实施■