基于市政工程PPP投融资模式下的项目风险管理与研究

罗秉红 新疆兵团第四建筑工程（集团）有限责任公司

一、项目概况

某新区为加强城乡一体的公共交通体系和市政基础设施建设，改善投资环境，提升城市综合服务功能，持续推进区域城镇化发展，筹划了新区市政基础设施建设项目。新区规划面积3.8平方公里，基础设施建设总工期为2年，估算投资价值8.62亿元。项目中采取PPP投融资模式，以公开招标方式明确社会投资人。双方签订《投资协议》，PPP项目SPV公司作为建设单位负责项目规划设计、投融资、建设管理、运营维护等工作。

二、市政工程PPP投融资模式下的项目风险识别评价

（一）风险识别

在PPP项目中，风险识别作为风险管理重点，此工程各方面由于风险较多，可能存在以下风险：一是融资阶段风险，此过程中可能出现利率波动问题，指的是项目投融资过程总受到市场、政策等因素影响，利率产生波动，进而增加了项目损失值或收益不确定性，影响参与方收益[1]；二是设计阶段风险，设计合理性对于项目能够获得融资、后续补助资金及验收等具有直接影响，且前期不合理设计可能会造成设计变更、后期施工进度拖延等情况；三是建设阶段风险。在建设过程中，受到多种因素影响，如审批延误、疫情管控、设计变更和工期超期等均会导致对人、机、料、法、环控制难度提升，进而影响对项目成本的控制及进度的管理；四是运营阶段风险。项目进入到运营阶段，此时可能发生行业法规变化税收及优惠政策变化等影响，主要是由于我国PPP模式仍处于起步阶段，政策是快速发展变化期，易产生政策风险，进而导致项目失败。

（二）风险评价

本次项目在风险管理进行风险评价，明确风险中等。根据项目风险从高至低分别是设计、融资、建设、运营这几方面。风险权重如下：融资阶段可能产生融资效率低，利率波动的情况；设计风险主要有方案合规性与后期设计变更，而设计变更风险更高；建设阶段风险因素较多，最重要的是组织协调风险、工程质量、施工安全、工期超期、疫情管控和环境影响；运营风险则是市场需求风险、政策风险。

三、市政工程PPP投融资模式下的项目风险控制建议

（一）建立合理融资机制

通过风险评价可知，项目融资中资金可获得性及流动性具有一定风险，需从多个方面加以完善。一是合理评估融资决策。在决策前需要对建设运营过程中项目风险与收益加以考虑，关注公司利益，了解当前生产经营与未来发展趋势，对每个职能部门信息加以把控，明确资金流转动向，为融资决策科学性提高保障[2]。当获得资金后，还需要对资金合理分配，提高资金利用率，实现风险收益均衡。二是合理规避利率。在利率风险中项目公司可寻求政府帮助，运营期内如若超过规定利率百分比，可获得政府经济补偿。

（二）加强项目设计

规划设计是实施项目的关键环节，将会对后续每个流程造成影响，不仅关乎项目成本，还关系到政府对项目提供的产品与服务的评价。所以，设计方案的确定需要由社会资本与政府共同审议。一是招标阶段评估企业设计能力和跟踪服务能力；二是设计过程中，政府部门立足于当前政策法规，判断项目提供的服务与产品情况，社会资本则从市场化方面审视方案，控制项目成本，经过反复探讨后以保证设计方案达到效果与成本的平衡性；三是项目规划、立项可研、初步设计、施工图设计、施工图审查和修改等各个环节不能缺失，尤其是项目设计方案应符合上位规划和专项规划，并须经过多方案比选和专业技术审核，避免在建设实施阶段因前期工作缺失导致重大变更；四是如若遇到设计变更，则需要参与方均对其进行评估并提出意见，政府实施机构负责协调，以优化设计变更。

（三）控制建设风险

在项目建设过程中，需要根据不同风险情况制定相应对策。具体如下：

项目审批风险。政府应依法依规做好项目实施所涉及的规划、土地、环保和建设施工等前期手续的审批管理，并应简化办事程序，提高办事效率，避免审批流程烦琐造成工程实施延误。

项目管理责任风险。政府应明确自身在PPP项目中主要负责监管和规则制定的定位，其职责在于过程监管与过程考核，同时要明确项目建设单位在建设过程中的五方责任主体第一责任人的责任、权利和义务，不宜大包大揽把不应由政府承担的责任统揽过来，而导致项目管理陷入主体不清、责权不明的混乱局面。

工程质量风险。政府通过强化建设监管，来控制工程质量；社会资本方则需要提交履约保函等可兑付承诺；监理单位应认真做好施工现场的“三管三控一协调”工作；项目施工方须制定完善施工组织设计方案与质量保证方案，报审后严格落实。

施工安全风险。社会资本方需制定安全操作规程与作业流程，强化人员安全培训、交底和自查，危大工程按要求编制专项施工方案并组织专家论证，做好方案评估；为施工人员购买人身保险，尽量将此类风险损失降低；尤其要抓好疫情管控常态化工作和应急管理工作，避免工程作业班组发生疫情感染。

工程延期和成本管控。在PPP合同中确定关键节点时限要求，强化过程管理与各个环节的进度管控；施工方合理组织人、材、机进场，避免因工程窝工、停工和返工导致工程延期和施工成本增加；项目各方应加强隐蔽工程的成本管理和设计变更的经济性评价。

项目资料管理。项目资料包括融资阶段、规划设计阶段、工程建设阶段和运营阶段的所有文件、文本、图纸和影像资料。资料收集、整理、立卷和归档应及时准确、分类有序且真实完整。以确保项目的融资、建设、运营和移交顺利推进。

（四）强化运营管理

运营过程中面对行业法规和政策变化风险，社会资本可向政府争取相应优惠，政府也应当在法律法规允许下帮助其获得优惠政策，可在PPP协议中添加享受政府职权中地方税收优惠的条款，或对合同体系进行动态调整，签订补充协议以规避此类风险；对于市场需求风险，基于项目特殊性，可争取政府可行性缺口补助来保障项目投资收益。

四、总结

综上所述，PPP模式实现了社会资源与政府资源的优势互补，实现了社会资本与政府的互利共赢。但在实施PPP项目中，是否能够有效控制各类风险，保障各方利益，直接关系到项目成败。因此，应当从建立合理融资机制、加强项目设计、控制建设风险、强化运营管理这几方面出发，加强项目风险管理，以确保PPP项目顺利实施。