风险视角下城市街道社区公共卫生治理研究

谭日辉

(北京市社会科学院 城市问题研究所，北京 100101)

一、引 言

新冠肺炎疫情发生以来，对公共卫生安全构成巨大隐患，社会各界广泛关注。疫情的肆虐是日常生活状态的意外变数，是对常态的否定，使得事物的发展阶段进入非常时期，即面临危机的时刻。[1](PP.42-50)危机的本质是风险，危机是风险的极端表现形式。[2](PP.157-158)疫情的暴发，给当前的公共卫生领域和社会治理体系带来了巨大的风险和挑战。习近平总书记指出，这次疫情是新中国成立以来在我国发生的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件，是对我国治理体系和能力的一次大考，是对全国各级疾控中心应急处置能力的一次大考。

“风险社会”由德国社会学家乌尔里希·贝克提出，他认为风险社会是现代化不可避免的产物，风险是“预测和控制人类活动的未来结果，即激进现代化的各种各样、不可预料的后果的现代手段,是一种拓殖未来(制度化)的企图，一种认识的图谱”[3](P.4)。在当前普遍的风险社会认知下，个体化的释义增强，个人不再能够从社会和特定的集团中获取安全感，对“宏大叙事”产生怀疑，且只能依靠自身的感受来赋予事物的意义。[4](PP.125-129)从风险社会的视角来看，首先是风险演变的不确定性，新冠肺炎疫情的出现、传播、暴发都具有极强的不确定性，未知的和意外的后果成为疫情风险社会下的主导力量，人们对疫情的认知不清，这对公共卫生领域提出更高的挑战和要求；其次是谣言的传播与舆情危机的风险，官方信息的不透明成为谣言滋生的沃土。各种信息在网络上酝酿、再次发酵后，容易产生新的舆情危机，对政府的公信力和社会治理产生严重的破坏性；再次由于个体对疫情与风险的错误认知，突破了人类对以前安全概念的底线，由此产生的恐慌、极端环境下非理性的行为，可能会扰乱既存的社会与经济秩序。

风险社会语境下，社区公共卫生方面的问题是治理问题与风险社会的外显，与基层治理的“短板”、风险社会的内在逻辑具有一致性。在当前“区-街-社区”三级治理结构模式下，防疫的责任向社区下沉，向网格延伸。这场战“疫”不仅需要打好以医院为核心的歼灭战、攻坚战，更需要打好纵深的社区阵地战、持久战。[5]面对风险的不可控以及疫情的日益严重，国内大多数小区实行封闭式管理，居民实行居家隔离，目的是从源头上切断病毒传播的途径，降低风险。由于封闭管制措施，社区变成多功能综合中心，社区医院的地位逐渐凸显，社区工作人员变成“多面手”，城市社区公共卫生压力大、任务重，而相应的人员、能力、物资难以匹配日益严峻的疫情，加剧了街道与社区医务人员、社区服务人员的困境。社区公共卫生体系能否经得住疫情的考验，能否抵御社会发展过程中出现的风险与危机，社区防控工作抓得严不严、细不细，直接关乎人民群众的生命安全和身体健康，事关疫情防控阻击战的成败结局。

总之，疫情为我们敲响了警钟，我们要通过此次疫情，检视我国城市社区面对风险社会的能力，关注公共卫生方面存在的不足，重新反思我国治理体系建设中存在的重大问题与短板，加强社区日常基础防控措施建设与疾控现代化体系建设，完善城市街道社区的治理体系与结构，全力构筑一个有韧性、有弹性的社区[6]，以增进社会进步，应对社会风险，减缩社会代价。

二、风险视角下街道社区在公共卫生方面存在的问题分析

社区是城市最基本的构成单元，社区“人-事-地-物-组织”高度汇聚、风险因素众多且复杂交叠关联。[7](PP.75-79)城市街道社区在公共卫生方面存在的问题，是社会转型期间必然经历的风险，是经济发展增速过快与社会发展滞后之间张力的显性体现，也是各社区治理过程中发展不平衡不充分、社区服务无法满足群众日益增长的美好生活需求的体现。[8](PP.29-33)疫情始于城市社区的公共卫生方面，痛定思痛，需要我们总结经验，吸取教训，尤其是补足疫情中出现的社区公共卫生方面存在的问题与治理的短板。

(一)风险意识不足导致对社区公共卫生重视程度不够，应急规划认识不深

首先，街道社区各个主体缺少公共卫生的风险与防范意识，对公共卫生的重视程度不够。对城市社区的卫生资源总量投入不足，社区卫生建设滞后于时代发展。缺乏公共安全预防与监测、基层卫生标准化建设不完善、社区医院和社区医务人员对居民的健康档案不重视、医疗防护物资储备不足。

其次，街道社区对公共卫生的应急规划认识不深。自2003年引发世界关注的非典疫情暴发后，2009年始于墨西哥的甲型 H1N1 流感疫情、2014年始于西非的埃博拉疫情以及巴基斯坦的小儿麻痹症疫情、2016年始于巴西的寨卡病毒疫情、2019年始于刚果的埃博拉疫情，先后成为“国际关注的突发公共卫生事件”。总体而言，这些都是公共卫生的小概率事件，超大城市为小概率事件做100%的准备既不经济也不可持续，因此对这种突发的公共卫生事件在认识上站位不高，应急的城市“储备”设施在平时缺位，战时仓促应战，结果可想而知。这次武汉之所以致病率远高于湖北以外地区，一个很重要的原因是，社区医院或医疗点没起到缓冲作用，少数大医院的发热门诊防线短时间内溃不成军。

(二)社区公共卫生法律规章制度不完善，社区教育与宣传不到位

法治是应对风险的有效武器，良法是“善治”之前提，也是社会良性运行和发展的保障。当前我国的法制建设逐步完善，但是在社区公共卫生方面的规章制度仍旧滞后。相关法律法规体系如《传染病防治法》《野生动物保护法》的制定与执行依然存在巨大漏洞。《国家突发公共卫生事件应急预案》制定时间较久且未及时更新迭代，实操性和时效性不足，宏观指导有余但是规范指导不足。疫情申报路径不顺畅、日常防护制度不完整，民众的健康意识、法治观念仍有待提升。从社区角度分析，即社区健康、法治教育与宣传不到位。

社区中的民众，不仅是当前疫情中的服务接受者，同时也是服务递送者，风险防控的第一响应人以及提升社区韧性的重要支柱力量。拥有健康防护观念、法制意识的居民，是社区公共卫生领域的“积极分子”，能够在疫情期间勤洗手、戴口罩，自觉居家隔离，每天自我观测，依法防疫，是抗疫的主力军，也是抗疫胜利的关键。不仅能够有效隔绝病毒肆虐，也为稳定社会和谐与有序做出贡献。然而，由于社区健康教育和法治教育的缺失，社区居民的健康观念与法制意识淡薄。疫情开始期间，健康意识不足，忽视对自我和家人的科学防护；疫情严重时，又出现过度防护的现象，甚至出现一些禁止一切人出入小区、严重破坏道路交通的非理性行为。疫情中，对居民、社区与社会破坏更大的是人的恐慌与绝望情绪下所做的非理性的行为。

(三)城市社区公共卫生力量薄弱，难以应对突发风险与危机

首先是社区医疗能力弱化。社区医院或社区医疗点具有日常的接诊功能与应急时的“储备后援”功能。在出现突发事件时，应该可以迅速改造为特殊门诊，承担社区医疗防护的主要责任与功能。但是当前社区医院医疗能力不足、设备仪器老化、缺乏必要的应急培训和健康管理。社区医院医护人员数量不足，专业性不强。受到社区卫生资源总量投入不足的影响，基层社区医院或医疗点成为医护人员择业的“冷门”，当前的社区医护人员不管是数量还是质量都严重不足，特别是对疾病的诊断标准、控制标准和健康管理的知识欠缺，难以应对当前突发的疫情。

其次，作为城市社区公共卫生力量的“后备军”，社区工作人员临时承担防护的主要任务与责任，面临数量不足和能力不强的困境。高强度、高压力、高要求和人员质量、数量双不足的现实形成巨大的张力。据民政部统计，全国约有400万城乡社区工作者奋战在抗疫一线，平均6人服务1个社区，要对接约350位居民。城市人员、车辆较多，管理复杂程度更高，居民异质性更强，社会关系复杂，管理起来难度更大。因此，要建立社区、小区、楼门三道防线，建立完善的“三问”“一测”“一登记”“一汇报”机制，24小时不间断对进出人员与车辆进行登记管控，具有更高的难度与挑战。基层服务人员严重不足的直接后果就是社区居委会人员“连轴转”，不仅身心压力剧增，而且容易造成工作中的疏漏，难以全方位无死角地进行防疫治理，特别是老旧无物业小区、尚未成立居委会的新小区，社区防控力量更是紧缺。

再次，社区工作人员的应急能力、社区动员组织宣传能力与志愿者管理能力仍有待提高。疫情中对疫情变化的反应不及时，习惯于等待上级行政命令，而不能依据实际情况自我应急处理。基层动员与组织宣传能力不足，居民对疫情的防护、社区参与渠道了解较少；居家隔离人员需要每天汇报登记，以及日常生活需要，还有心理上需要疏导，在这方面社区工作人员往往显得“力不从心”，或者社区根本就没有心理服务的力量，无法给居家隔离的居民提供心理慰藉。

(四)公共卫生方面多元主体发挥效力不足，危机防范与社会防疫力量薄弱

在我国的发展中，社会力量依然比较薄弱，出现“大政府-小社会”的现象，虽然我国治理体系一直努力通过“再造社会主体”和培育社会组织，提升社会的参与能力和水平，但是在公共卫生方面，多元主体发挥效力仍旧不足，造成当下危机防范与社会防疫力量薄弱。

社区公共卫生领域，基层政府发挥着主导性的力量，充分发挥了集中力量办大事的作用，但同时也存在着受科层制惯性思维的影响，奉行自上而下行政命令，主动性不强；居委会的自治性质决定了其不具有行政与执法的权力，而仅有服务和协调的功能。权力上移，责任下放，基层赋权不足造成了城市公共卫生领域治理的困境；社区在处理突发事件的过程中往往处于被动的状态，自下而上的居民自治作用发挥不明显，民众对社区的认知集中于“发现者”“报告者”与“配合者”的角色。这种认知与定位限制了社区第一时间应急作用的有效发挥；辖区单位受到封闭管理、交通管制的影响，大部分推迟了复工时间，对社区疫情防治的作用有限；社会组织方面，由于社区登记在册、正规的社会组织较少，更多的是兴趣团体和群众自组织，内部的体系规章制度规范性与完善性较低，并且参与疫情防治的能力不足，因此疫情防治过程中也鲜有它们的身影。

三、完善街道社区公共卫生治理的对策与建议

新冠肺炎疫情是对我国基层公共卫生服务能力的一次检验，也是对我国治理体系和治理能力的一次大考。我们必须充分发挥自下而上的社区自组织的力量，建立社区自我管理、自我组织、互相支持、互相救助的机制，在平时实现有效组织的常态化，非常时期发挥关键性支撑作用。[9](PP.65-70)

(一)提升风险意识与高度重视社区公共卫生，提升应急规划能力

首先，要发挥好基层社区的党建引领，加强对社区公共卫生的重视程度、风险意识与对疫情的认知。深入构建社区内各类党组织网络，挖掘退休党员资源，落实在职党员社区报到机制，构建“企业回报社区、党员服务社区”的社区公共卫生服务新模式，扩大党组织的覆盖面与党建网络，重视各类群团组织的党建，完善党组织的内生机制，夯实基层社区基础，壮大基层社区防控力量。努力实现社区党员、基层管理者、社区企业、社区组织、社区志愿者与居民多方参与的协同，促进公共卫生领域“党员带头、群众参与”局面的形成。

其次，完善基层社区突发公共卫生事件的应急体系。社区医院或医疗点是应对突发事件的“储备”，平时可像普通医院那样接诊，一旦出现突发事件，可以迅速改造为大医院的特殊门诊，承接瞬时暴增的首诊。防线迅速推前，就可以避免将大医院门诊、候诊变为病毒二次传播的场所，为医疗系统向应急状态转换赢得时间。此外，规划应在平时就要求核心医院周边的酒店、学校、政府机关等设施，应具有在第一时间改装并征用为传染病隔离病房的能力。通过短时间内“向前”和“向后”加大防御纵深，可以确保瞬时暴增的需求下，防疫大堤不会溃决。

再次，强化预演与训练，提前做好物资的储备工作，稳定物资供应渠道，完善基础设施建设。将公共卫生、突发情况等各类事件的应急预案、危机防控作为日常行政事务之一，由专人负责。同时做好各类物资的储备工作，稳定强化物资供应渠道，并深化社区资源链接的能力，合理有序分配各项物资。

(二)加强社区公共卫生宣传和舆情引导，提升居民科学防护与应对风险的能力

要始终将社区公共卫生的宣传作为社区日常的工作，通过社区健康教育和法制教育，提升居民公共卫生意识，强化面对突发公共卫生事件与应对风险的能力。同时加强居民舆情引导，对公共突发卫生事件形成合理认知。

首先，疫情当前要努力提高公共卫生健康知识，提升基层防疫意识，加强《传染病防治法》等公共卫生的教育与宣传，加强健康教育与科学防护知识以及法制的宣传，努力引导居民依法防控。通过线上视频学习，微信平台公众号的推送以及制作宣传牌等方式，强化社区居民的健康与法制意识，并将其贯穿于日常生活之中。社区基层管理者要结合社区的独特性因地制宜，引导居民依法制定具有社区特色的公共卫生治理体系。正确认识疫情，既不轻视，也不恐慌，能够理性看待疫情的发展，也愿意为社区的“防疫”贡献一份力量。培育社区居民良好的公共卫生医疗习惯，引导居民自觉形成勤洗手、戴口罩、不信谣、不传谣，出入小区量体温，自觉配合社区工作人员养成自我监测、自我管理、科学防疫、依法防疫的新观念，形成居民互相促进、互相监督的良好风气，培养具有健康意识与法制意识的时代新公民。

其次，要加强对社区居民的舆情引导，更好地强信心、暖人心、聚民心。要宣传党中央的决策部署，同时坚持准确、公开透明地及时回应居民关切。历史和科学告诉我们，新型冠状病毒也有致命的弱点，并没有我们想象的那样可怕，科学的手段、客观的态度和积极的心态是我们击败病魔的最有效的武器。我们应该对疫情风险有正确的认识，以理性平和、积极向上的心态应对疫情。

(三)提高社区医务人员等基层工作人员的能力，努力形成联防联控机制

城市社区公共卫生治理，归根到底是“围绕人”与“依靠人”来进行，始终离不开“人”的参与。当前城市社区基层防疫治理进程中，最关键的是加强社区医务人员和社会工作人员储备，动员志愿者力量，培育社区社会组织，努力形成联防联控机制。由于在社区工作的医务人员和社会工作者工资待遇普遍偏低，出现社区工作者紧缺、学历和专业性偏低、年龄结构偏大、离职率高等一系列现象。同时，较高的社会地位认知与较低的工资之间的落差，也是社区工作者缺乏获得感与幸福感的另一重要原因。由此，首先要提升社区医务人员和社会工作人员的待遇，将有情怀、有经验的人员留在基层社区，也吸引更多有才能、年轻化的社工专业毕业生和医护人员参与到社区建设中来。提升社区医务人员和社会工作人员的专业性与解决复杂社会问题的能力，提高社区公共卫生方面的韧性，打造一支具有专业能力与水平的社区医务人员和社会工作人员。

其次，努力培育社区公共卫生领域的社会力量，促进居民与社会组织在公共卫生领域的参与。应急志愿服务也是社区公共卫生工作体系的重要组成部分，激活社区志愿服务，组织与动员志愿者能有效提升以人为本的社会服务和自我组织的社区韧性建设与弹性建设；此外，加大社区社会组织的培育力度，引进与孵化各种社区社会组织，提升社会组织参与社区公共卫生治理的能力与水平。充分发挥社区社会组织的灵活性与专业能力，发挥资源联结的独特优势，将力量下沉到街区。努力实现社区党员、基层管理者、社区企业、社区组织、社区志愿者与居民多方协同参与。疫情的防治是一场持久战，我们要做好充分的准备，既不掉以轻心，也不能矫枉过正。在积极抗击疫情的同时，逐步提升各主体应对公共突发事件的能力与协同的水平，促进城市街道公共卫生治理体系与能力的提升。

(四)强化社区公共卫生治理法治化与智能化，推动疾控体系现代化建设

疫情防控涉及到社会上的各个层面，也涉及每个人。唯有依法防控，才能确保各项防控工作有序有效开展，才能让防控更加精准，更加科学，更加有力。当前，针对新冠肺炎疫情防控工作，各地采取了联防联控、群防群控等各种严格有效的防控措施，但也有个别地方在工作中出现了偏颇和极端的做法，在一定程度上损害了群众的合法权益。因此，针对基层治理的短板和不足，各级党委和政府要坚决贯彻中央关于依法防控的要求，全面依法履行职责，坚持运用法治思维和法治方式科学有序地开展疫情防控工作；要加强疫情防控法治宣传和法律服务，组织基层开展疫情防控普法宣传，引导广大人民群众增强法治意识，依法支持和配合疫情防控工作。

智能化强调公共卫生治理过程中，充分利用现代科技提高疾控体系现代化建设。首先要建立“预防-隔离-治疗”三位一体的疾控体系，构筑多方参与公共卫生的多元治理制度，落实楼门长负责、居民监督的体系建设，通过制度规范权力的运行，完善疾控体系的制度化建设；其次，从立法、执法、司法、守法各个环节同向发力，加强法治建设，全面提升依法防控、依法治理的能力与水平。坚决取缔和严厉打击非法野生动物市场和贸易，强化疾控的法制化建设；第三，利用数字化技术与大数据平台，定点监控与绘制感染者行动轨迹，并通过线上问诊、远程办公、远程教育、视频会议等形式，减少面对面的交流与集聚，切断病毒传播的途径。同时大力发展污水井信息监测系统与无人配送行业，融合科技的力量，提高疾控体系的时效性、有效性与安全性。

总之，经此一役，我们要更加自觉地提升防范化解重大风险的意识和能力。反思此次疫情的惨痛教训，真正行之有效的社区公共卫生治理需要多层次、多维度系统性的配合，不仅需要制度建设、法制建设等“硬治理”，还需要环境氛围、德育建设等“软治理”，只有制度规范与环境建设双向发力，从认知与行动上努力提升风险防范意识与治理能力和水平，才能推动治理进程的加速；同时治理需要多种工具技术手段的配合，数字化、智能化的发展推动了治理的“精准性”，也为应对风险、破解疫情提供了可能。