宋神宗开边时期的广西地方政治结构调整

黄粲茗

(广西民族大学 民族学与社会学学院，广西 南宁 530006)

广西在宋朝建立后首次作为高层政区并且得以长期保留下来，而关于针对宋代广西高层行政组织的研究仍付之若阙。张远欢对宋代广西任职知州进行了全面的整理，并以知桂州作为研究个案，将知桂州的职能、任选、奖惩做了梳理，但是在具体权力运作方面、与各司的关系的讨论上还有待深入[1]。而政区是行政职能的载体，而行政组织则是其主体，先是载体和主体，然后才有各种行政活动之展开与实现[2]。宋神宗时期的广南西路开边作为宋神宗恢复“汉唐旧疆”政治框架下的重要组成部分[3]，承担着经略交趾与经制溪峒的任务。而该时期的地方行政体制结构又发生了什么样的变化？这与宋神宗经略广西的计划是否存在联系？实际上，不能孤立地看待这段历史，而是要去寻找熙宁战争前夕广西地方官场存在何种行政治理的趋向，只有将两者统一讨论或许能更好解释宋神宗时期知桂州的治理动向与朝廷对广西地方官员行政指示之间的内在联系。而此阶段的高层行政组织的权力运作具有一定的典型性，而知桂州作为区域军政长官其权力变化无疑能反映出宋廷对广西的治理策略及地方行政运作轨迹。

一、宋神宗时期广西高层行政组织的权力结构变化过程

关于宋代知桂州的重要性不言而喻，大多数学者提到这个问题时都会下意识的引用宋人周去非这一言论：“本朝皇祐中，侬智高平，诏狄青分广西邕、宜、融为三路，用武臣充知州，兼本路安抚都监，而置经略安抚使于桂州……广西诸郡，凡有边事，不申宪、漕，惟申经略司，此昔日陕西制也。”[4]43这段话前半部分无可非议，但是在后半部分存在疑问，“广西诸郡，凡有边事，不申宪、漕，惟申经略司，此昔日陕西制也。”这一段话相当容易理解，意味着兼任经略安抚使的知桂州的权力已经到达方面之制。但是周去非没有提到，是何时开始广西路才仿制陕西制？目前学界尚未有切确定论，有观点认为是侬智高起事之后，有观点认为是熙宁交趾北侵之后，杨武泉先生在给《岭外代答》校注时，在注释里采取折中的观点，认为是知桂州的权力是侬智高起事与交趾北侵后才逐渐加强的[4]44。但是通过梳理史料发现，这个仿“陕西制”，实际上在宋交熙宁战争之前就已确立，而且第一位明确记载享受“不申宪、漕，惟申经略司”待遇的知桂州，正是沈起。熙宁六年(1073年)，“新知桂州沈起，乞自今本路有边事，依陕西四路止申经略司专委处置及具以闻，从之。”[5]5933而沈起之所以敢于向朝廷攫取更大的自主权力，缘于其受到了宋神宗的亲自指示前往广西谋讨交趾，而交趾北侵发生在熙宁九年(1076年)，此时知桂州这一职务已成专阃，可见此时沈起的权力已超过往时任何一位知桂州，但是获得“便宜行事”权力的沈起未能对得起宋神宗对他的期望，这是后话。但是从宋神宗授予沈起的方面之任，可以推断出，知桂州的权力分配，是深思熟虑后的下放权力，足以看出朝廷对广西开边的重视，也可以看出宋神宗对交趾的政治意图非常明确，并且沈起直接对皇帝负责，不受朝廷执政的约束。“(神宗)上令(沈)起密制交趾事，诸公皆不与闻，凡所奏请皆报听。”[5]5933

(一)知桂州兵权的旁落

熙宁七年(1073年)，沈起因擅自招纳境内存在争议的土酋而被褫夺官职，朝廷以知虔州刘彝接任知桂州，而刘彝赴任之后的一系列激进的措置导致交趾入侵，这是后话。在此主要对沈起被夺职后知桂州的权力变化进行讨论。就如同上文所言，沈起在任知桂州时，该职务的权力获得大幅度加强，但是随着刘彝的接任，这一职务的权力再起微妙变化。熙宁八年(1075年)，朝廷派遣皇城使、忠州刺史、广南东路钤辖石鉴改任广南西路钤辖，这一任命使刘彝警惕起来，刘彝认为石鉴不适合担任这一职务，他上奏朝廷称，石鉴是邕州人，不便管理本地事务，况且边地蛮人喜爱生事，石鉴或许会再起边事。但是这实际上可以看出，这是朝廷开始意图间接削弱知桂州的权力所释放出的信号，沈起的失败教训使朝廷认识到，如果广西经略安抚使的权力过大，所承担的责任也会更大，所以为避免边帅擅起干戈，朝廷将石鉴派驻广西，实际上是为了掣肘知桂州刘彝的军事指挥权力，“以为朝廷差出，刘彝必忌之”[5]6409，但是刘彝也察觉到这一点，知道这一任命会对削弱到自身的权力，“既而(刘)彝固不欲(石)鉴来，乃言：(石)鉴，邕人，今钤辖本路非便，大抵溪洞人喜生事，以动朝廷取赏。”[5]6409可以看出，刘彝在维护自己的权力的同时还不忘耍小计谋去诋毁石鉴，但是他的一番话正好切中宋神宗的要害，即边疆地区的局势稳定，正是担心刘彝所说的，石鉴的到来“可能”会带来边地动荡， 随后此事不了了之。

在这里需要解释，为何刘彝坚决抵制石鉴任广西钤辖，原因在于知桂州本身兼任广西兵马钤辖，换言之，刘彝本身就是广南西路钤辖司的组成人员。“庚戌，诏知广州兼广东路钤辖，知桂州兼广西路钤辖……时高、窦、雷、化四州蛮獠寇边，去朝廷远，事不可申覆，故令广、桂知州兼钤辖，以便宜从事也。”[5]2735此外，钤辖的权力非常之大，“掌总治軍旅屯戍、营防守御之政令。凡将兵隶属官训练、教阅、赏罚之事，皆掌之……要郡守臣带兵马钤辖，次要郡带兵马都监。并以武臣为之副，称副总管、副钤辖、副都监，许以便宜行军马事，辟置僚属，依帅臣法。屯兵皆有等差。遇朝廷起兵，则副总管为帅，副钤辖、都监各以兵从，听其节制。其后，益、泸、夔、广、桂五州牧又皆以都钤辖为称。”[6]3979-3980《靖江府厅壁题名记》载：“宋有天下，四方万里罔不臣，规模法制加详于前代。景祐二年，诏桂州兼广南西路兵马钤辖。后十七年，又诏兼经略安抚，于是始得专制一路，地望隆重。”[7]925-926由此可见，因此不难理解为何刘彝为何抵制石鉴的就任，也可以看出朝廷已经对当初授予沈起任知桂州时的权力太大感到不太稳妥，对于知桂州继任者刘彝的权力，也是想尽办法去做出平衡，从其兼任广西钤辖这一职务开始。但是刘彝的计谋暂时让这一职位的权力没有受到削弱，但是已能窥出朝廷对知桂州权力的削弱意图。

此后，广西钤辖的权力又获得逐步加强。有两条史料能提供线索，其一，元丰七年(1084年)，“诏：增差广南东路钤辖张整为广西钤辖，驻桂州。其广西上供钱，禁军阙额钱米，并令桩留。其常平免役宽剩，经略司和籴、度僧牒钱，缓急并奏听支用。”[5]8382其二，“诏闻新广西钤辖张整驭军太急，委知桂州苗时中觉察，无致生事。”[5]8392可以清楚地看出，张整的权力相当大，不仅经理禁军财政来源，乃至包括常平、和籴、度僧牒等地方财政的部分权力收入囊中。在以往的边疆行政体系中，这是不可想象的，“经略安抚使不置佐官，以帅权不可更，不专也。都总管、副总管、钤辖、都监同签书，而皆受经略使节制。”[8]6可见，此时的广西路权力分配已经发生微妙的变化，经略使的部分掌军之权由张整所领，而苗时中只有“觉察”之权，从参与者变成了旁观者。

此外，元丰五年(1082年)谢麟以知沅州兼经制宜、融二州溪峒事务，“就差知沅州、西上阁门使谢麟经制宜州溪峒事，宜州军在行者并听(谢)麟节制。”[5]7890这个任命的除了考虑到谢麟个人能力出众以外，更是因为由于该年广西经略司的措置失当，使知宜州王奇、将官费万在与宜州境内的安化蛮战斗中阵亡，朝廷对于广西路高层行政组织决策能力已经相当失望，不得不以谢麟以他路差遣来经制宜州溪峒事务。不仅如此，广西路的边务财政运转俨然已由谢麟负责，据《续资治通鉴长编》载：

“(1083)丙戌，知荆南谢麟言：邕、宜、钦、廉州及沿边堡寨屯戍之地，皆无二年之蓄。乞乘此丰岁，更给度僧牒，付广东、广西、湖南转运司，令应副宜州蛮事之余，于广西等路近便州县籴粮，沿流运往广西封桩。从之，其度牒每岁止给五百，限五年止。其应副蛮事，止付广西路经略司。”[5]8146

这段话不得不令人深思，以宋朝地方行政制度论，广西路的经制宜州溪峒事务本为经略司的权限范围内，而边防财政应由转运司负责，但是二者的职权居然统一于荆湖路官员手中，而同时期的广西经略安抚使熊本、苗时中(同年七月离任)的权力已经被谢麟与张整所分享。由此可见，广南西路高层行政组织的权力调整，也意味着知桂州的权力在沈起、刘彝之后遭到了大幅度削弱。

(二)转运司重获议边之权

其次，广西转运司重新恢复对边事的具体事项参与权力，从上文得知，沈起就任知桂州后曾向朝廷上奏言称广南西路边事往后只由经略司负责，但是随着沈起、刘彝的经略失策，引交趾入侵，朝廷再次使广西漕司参与边事决策，恢复旧制，熙宁九年(1076年)，“诏广南西路转运司听复与闻边事。先是，知桂州沈起奏罢之，以交贼入寇，令复旧制。”[5]6689结合前文观之，宋神宗在广南西路的开边活动不仅仅是具体措置在开展，在地方政治上表现也非常复杂，广南西路经略司和转运司的权力实际上是存在此消彼长，这也间接造成了经略司和转运司之间的互相倾轧。《续资治通鉴长编》载：

“(1077)广西转运司言，探得交趾兵甲见在机榔县外等事。诏：机榔县既为交贼袭据，未见本路合作何措置，及决里、顺州久远可与不可固守，如何即不损国威，及经久兵力财费得免劳乏。委赵卨、李平一、苗时中同共审计确的利害，不得依违顾避，致误朝廷一方大事。候议定，仍亲书入急递闻奏。”[5]6938

这段史料表面上看是似乎是在谈论交趾问题，但是在细节方面却能看出转运司和经略司之间的互相不合，赵卨时任知桂州兼广西经略安抚使，李平一时任广西转运使，苗时中时任广西转运副使，该诏书先是批评广西边臣们“未见本路合作何措置”，随后强调三人“同共审计确的利害，不得依违顾避，致误朝廷一方大事”，可见，朝廷察觉到广西地方政治的倾轧已经耽误边事，不得不进行直接干预。此外，经略司在失去了“便宜行事”的权力后，广西各级官员在汇报事项时，造成了各种繁琐的程序，行政效率低下，况且广西各司处理事务时有着各自不同的出发点，在考虑对同样措置有不同理解，相同事项各司重复上奏，无法达成一致。元丰元年(1078年)：

辛丑，手诏：日者，广西凡有边事，动至五六处交奏，不惟过涉张皇，深虑缘路习为常事，或真有边机当速者，反致稽迟。可速下转运、提点刑狱、经略邕州安抚都监司，自今后非紧切边事，毋得擅发急递，及经略司已奏者，不须重复。如逐司自有所见，及经略司处置未行，不拘此令[5]7080-7081。

由此可见，随着“止申经略司”这一情况的结束，使广西各边臣在申报边情时效率低下，需要同时往漕司、宪司、邕州安抚都监司汇报，而各司又需要共同审计措置才能下达指示，当各司意见不同时，还需向朝廷汇报并寻求决策。但是此种状态的运转下，很容易造成边务失机。除了在边事上不能达成统一之外，两者在关于在向朝廷申请给予边臣时赏罚甚至会出现完全相反意见，时任广西经略安抚使、知桂州张颉请求朝廷处罚时任知琼州刘威擅自进讨蛮人，而转运司方面却请求嘉奖刘威，“先是，张颉奏(刘)威引惹蛮人生事，诏劾之，而转运司奏乞推赏。”[5]7903实在是耐人寻味之举。这实际上也折射了双方在处理具体事务上的出发点无法达成一致。此外，由于广西特殊的经济结构模式，在转运使与经略安抚使的交锋之中，州郡守臣多畏于转运使。“盖广西州郡，官费用並仰漕司盐利，故漕臣之权甚轻，帅臣之权甚轻。”[11]卷一

由此可见，沈起所提出的“仿陕西四路”制有一定的合理性，只是沈起、刘彝二人的经略失败使朝廷将一部分责任归于知桂州的权力过大，但是随着恢复沈起之前的高层行政组织运作体系后，可以看出广西路各司在实际行政运行中矛盾重重。根本原因在于帅、漕、宪各司在处理具体问题上出发点无法达成一致，而高层行政组织中没有一个“完整”权力的行政首长能进行措置，最终决策还是需要朝廷做出判断，这似乎看起来很合理，但是在边疆地区若是如此长期运作，更大的隐患是造成边务失机，而边疆最重要的就是稳定，是政策贯彻的“效率”。

二、广西帅臣权力与责任之间不平衡的矛盾

从官方文书上来看，经略安抚使权力在明面上似乎很大，但是在广西，实际运作中充满弹性，与陕西、河北、河东等路的经略安抚使不可相提并论。《燕翼诒谋录·卷五》载：“惟河北、河东、陕西以捍御西北二边，帅臣之权特重。其他诸路，责任监司按察而已……然帅臣大抵权轻，当缓急之時罕能成功，承平无事，惟事教阅而已。”前文已经指出，在神宗时期关于广西经略司权力的强化已经做出过尝试，只是因为沈起、刘彝的个人原因使这一进程延缓，但是并未中断。可以发现，在边疆地区的情况十分复杂，辖区内非汉族群之间矛盾突出，干戈不止。若是高层行政组织中存在多名行政首长，各级之间职责不明，行政效率低下，各军事单位指挥不到位。换言之，北宋的这套行政体系在内地经制辖区运作或许尚可，但在边疆地区其缺点将会放大，特别是广西路作为长期保留的独立高层政区在历史上还是首次，并没有太多先前的朝代治理经验可提供借鉴。况且广西路虽是边疆，却不同于陕西、河北等路，时刻面临着游牧民族威胁之中，故而广西经略司权力是不及上述边路的经略司集中。沈起的“仿陕西四路”并非是空穴来风，而是对模仿西北边路行政体制的一种借鉴与尝试。有研究表明，知桂州的平均任期在神宗朝为1.5年，为宋朝最低，徽宗朝为1.67年，为宋朝第二低，而宋朝知桂州平均任期为2.1年[1]35。神宗、徽宗二朝的共同之处正是广西开发强度、用兵幅度高峰时期。从上文也可以发现，神宗的开边活动中，广西经略安抚使是执行政策的主要责任人，但是实际上在执行政策过程中，各司之间的互相推诿，政策执行不力，而朝廷似乎不能很好解决这个矛盾，因此只能将希望寄托在各司官员的能力之上，只能通过不断任命、更换帅臣去调整政策的导向，而不是从政治制度层面着手解决问题。官员的能力是否出色这是首要的选拔条件，也是宋廷对任命知桂州的一贯态度，而对于边情决策失误的帅臣，迅速更换人选也是一贯做法，“呈广西宜州(叛乱)事宜。上对：(知桂州)程节亦寻常。”[9]卷八随即便是考虑其他人进行经略，“再对，以新广西提刑谭掞体量措置宜州变事……上云：(谭)掞便可帅桂。余云：且令体量措置以观其施设，若果方略可用，帅之未晚。”[9]卷九需要说明的是，谭掞虽然最后并没有出任知桂州，但是从宋哲宗与曾布的交谈之中，不难发现其更换帅臣的倾向仍然是明显的，而曾布在元丰元年至元丰三年之间曾经担任知桂州，对广西的事态有一定的了解，深知此正值叛乱时期更换帅臣是不太合理的，便建议先委任其进行措置，等事件平息后再进行任命的考虑。

但是广南西路的高层行政组织成员结构与地缘因素的复杂性、差异性之间的不合理分配这些问题仍然没有得到解决。如果是和平稳定时期，问题可能还不算突出，而一旦进入战争、开发边地等大规模活动时，这套行政运作体系很明显无法满足朝廷对区域经略的需求。因此，在南宋之后，不得不就此矛盾做出广南西路的权力再次分配调整。随着王朝在内部核心区域统治的巩固，将自身势力推向边疆地区显得理所当然。但是在此过程中所遇到的问题显而易见。南宋以后，广西的边臣权力再次逐渐强化，这是历史发展的必然性，余蔚先生以广西为例，发现高层行政组织长官在神宗之后明显减少，在南宋之后更少，也意味着帅司权力的逐渐扩大这一问题[10]。可以发现，这正是神宗时期在广西开边时遇到的种种治理困难中所提炼出的行政应对，换言之，南宋时期的广西路之所以成为地方行政权力强化的典型，具有一定的历史渊源与地缘因素。

经历熙宁战争前后，知桂州这一职位权力先是有加强再到削弱。而知桂州的权力过大或者过小，都会对地方行政治理产生不良影响，特别是在要紧边事发生时，没有一个能负全责之力的行政首长去控制局面，可如果权力过大，又容易造成更大的错误。但是通过梳理史料可以发现，实际上广西路还是没有能脱离地方权力逐渐强化这一过程，先是沈起、刘彝独掌方面之权，至刘彝事发之后经略司权力受到削弱，但是随后广西路却是由安南宣抚司所经略[5]6925，安南宣抚司权力与沈起、刘彝任知桂州时的权力并无差别，依旧有便宜行事之权。可见，熙丰时期广西路的高层行政组织权力分配是复杂多变的，陷入由集中-削弱-集中的一个反复循环之中，这实际也是宋代官职制度的混乱、职权不分的特点在边疆地区的特殊表现形式。曾任知邕州的吴儆在《论广西帅臣兼知漕计》一折中在这个问题上有着清醒的认识：

所谓帅臣者，虽名为一路兵民之寄，其实一大郡守耳，平居无事之時，所部州县既不知帅臣之威，一旦有盗贼意外之警，帅臣之权复为宪漕所夺，调兵赋粟，莫之适从。方今诸路之敝，莫不皆然，而沿边诸路，其敝为甚以。臣目所亲见，广西帅臣任三面被边之责，漕臣专一路煮海之利。州郡所用财计，尽皆仰给漕臣，故帅臣之权甚轻，而漕臣之权甚重[11]卷二。

从吴儆的奏折可以解读到，第一、至少在南宋中期之前，广西经略安抚使在大部分时期为转运使所牵制。第二、由于没有掌管财政的权力，要开展相应的工作也是相当困难，当帅臣与漕臣二者有分歧时，往往是掌握财政权力的漕臣更具有话语权。第三、广西独特的地缘结构，使帅臣需要承担的责任比各司更为重要，而帅臣有“三面被边之责”却无与其相匹配的权力，反而受制于漕臣。因此，吴儆呼吁朝廷将广西帅臣兼任漕臣，既是出于地缘位置的考虑，更是出于实际运作的迫切需要。

三、结语

在熙丰时期广西路地方政治的复杂性，根本原因在于宋朝的分权官制在边疆地区不能满足其需求，而广西路的行政治理相对于内地而言还是存在较大难度。这也是王朝在边疆地区行政机构由制度化到内地化的困难体现，可见神宗时期广西路所凸显的各种问题，使地方各司、本司内部之间矛盾表现得淋漓尽致，但是也要看出朝廷也在通过各种手段不断去削弱、加强地方权力，努力寻找权力结构合理的平衡点。南宋之后，广西帅臣的权力不断获得强化，正是朝廷为解决神宗时期所体现广西高层行政组织权力分配不合理问题的一种自我改良，该问题不仅是亟待的，更是亟须的。