体育场馆PPP模式风险治理研究

2020-01-19刘伟

红河学院学报 2020年2期

刘伟

（1.安徽体育运动职业技术学院，合肥 230000；2.西安交通大学人文社会科学学院，西安 710049）

体育场馆建设周期长、资金需求大以及准公共物品属性使得PPP(Public－Private Partnership，公私合作)模式成为我国近些年来体育场馆新的建设管理方式。体育场馆PPP模式的迅速推广将有效减轻政府公共财政负担，促进体育事业发展和优化财政资金绩效管理有着重要的社会意义。但是，由于政府和社会参与方的风险产生和管控能力不同，可能造成体育场馆建设PPP项目的失败。周小付曾指出在各国PPP的项目实践中，由于社会政治和法律等原因，PPP项目中的风险并没有合理转移到相关企业中去，更甚的是企业的风险逆向转移到了政府，PPP的合作模式仅繁荣了市场，而没有让市民社会收益。[1]为此，在体育场馆建设PPP项目中，政府既作为参与者又作为监管者，对项目进行有效治理有着重要意义。

一 PPP体育场馆风险概述

PPP(Public-Private-Partnerships)模式起源于上个世纪末期，出发点是为了提高社会资本投资效率，减轻政府支出负担，增加社会基础设施数量。近20年来，世界各国都在不断充实PPP理论，其理论的实践也逐步进入体育场馆建设领域。从国际层面看，体育产业发达的美国大型体育场馆建设采用PPP模式，法国法兰西体育场及比格体育场，澳大利亚奥林匹克体育场也是采用PPP模式。[2]在我国，第一个PPP模式体育场馆就是2008年北京奥运会的主场馆鸟巢。随后，南京奥林匹克中心也准备采用PPP模式，但是由于种种原因却失败了。究其原因，无非是大型体育场馆的建设中，政府在考虑自身需求的同时，也要考虑社会资本的投资需求。对于社会资本而言，逐利首要选项，而一旦出现问题必然就遇到了风险问题。从社会实践来看，造成大多数PPP项目失败的原因无非是以下几种：

（一）宏观上的经济风险、组织风险、政策风险和不可抗逆风险

宏观上的风险来源于政府和企业之外，即是整个经济社会和自然社会带来的不可控外生风险。相较其他风险，宏观风险的影响面大、持续时间较长。如经济风险包括市场外部环境的利率风险、资本市场风险、汇率风险、通货膨胀和原材料成本等因素的共同影响。组织风险包括由于政府组织部门变化导致的人事与工作思路调整。而Chan AlbertPC和Yeung John F.Y等曾认为在中国PPP项目的风险主要来自政府部门带来的政策风险。[3]不可抗逆一般包括自然和社会两个方面，是指双方在合同订立时无法预测或者规避的客观实际，如地震、骚乱等。

（二）中观上的融资风险、配套风险、维护成本、程序风险和运营风险

体育场馆的中观风险，是指风险的本身发生在项目的边界系统之内且在很大程度上受参与主体控制的内生型风险。一般而言，中观风险表现形式多样和状态各异。具体而言，融资的风险多为社会资本承担，但是项目主导方和面对公众询问的却是政府，政府需要为体育场馆建设失败承担相对应的责任。为此，政府不能忽视融资风险而带来的政治损失。配套风险则多半因为配套的不健全导致项目进程受阻，甚至后期运营无法达到预期。维护风险分为项目建设阶段的技术风险和交付后期的运营风险两大部分组成。程序风险可以理解为与社会资本的工作往来互动中，政府部门内部的程序是否合规和遵规，社会资本方的行为是否合法。运营风险是指体育场馆建设后收益的多少，而对于政府来说，合作方运营的好坏不仅仅关系到PPP模式的可持续发展，还关系到体育场馆后续的经营开发与管理。

（三）微观上的监管风险、投机风险和管理风险

PPP模式下体育场馆微观风险是指由于参与各方直接导致的风险，是一种合作双方的“属人”风险，即是合作双方的具体行为导致的风险。这样的风险从始至终随时可能发生发展，伴随着项目的进行而存在，但这类风险由于主观性较强，多数通过强化管理可以规避。体育场馆PPP模式下的监管风险主要是对权力的监管，体育场馆的公共属性要求整个项目的建设中离不开监管，但是这种监管只能在合理的范畴之内，合理的监管可以使双方互相补位，优势互补，而“越位”的监管可能会造成项目的损失甚至夭折。投机风险是指参与PPP的各方运用规则的漏洞或者信息的不对称，采用一些灰色手段实现利益最大化的行为而造成的风险。技术管理风险与体育场馆建设初期和后期的运营使用紧密相关，一般而言由技术带来的风险应有合作双方共同承担。

二 PPP模式下体育场馆风险博弈治理框架

PPP模式下体育场馆风险博弈治理是为了实现项目管理的经济效益和社会效益，促成项目的可持续性发展。然而，公私双方的利益取向差异会导致项目合力产生一定的偏差，因而需要通过风险博弈治理来促进项目效率的提高。

（一）风险的分配

PPP模式下建设体育场馆的主体，即政府和建设方双方公平的分配风险是平等合作的基础。刘丽云曾将风险分为事前风险和事后风险两类，并认为对风险进行有效的控制和治理将对PPP项目的顺利进行发挥着重要的作用。[4]我们认为，无论风险怎么分类，风险的合理分配是发挥彼此优势，降低风险发生率，确保体育场馆的建设顺利进行的关键。具体而言，PPP体育场馆建设风险分配应考虑以下几个方面：

第一，按照“谁擅长，谁管理”的原则合理进行风险分配。体育场馆建设风险分配原则可按照PPP项目风险谁最能管控风险谁管理。除此，双方还要协调彼此协助控制风险的具体方式和时间。如明确风险后，考虑谁去管理风险到如何预防和最小化风险。Sulafa和Stephen研究指出此类原则的分配具有可管理性、适宜性和清晰性三个特征。[5]

第二，实现风险分配动态化。PPP体育场馆建设周期长，社会经济内外部环境变化大，风险具有变换性，这就要求双方的风险分配方案中应有动态的风险分配机制。通过查阅相关资料，我们发现任何PPP项目的划分都不是最初分配而成功的，基本上都经过反复的协调磋商后根据彼此的比较优势进行二次分配。初次分配一般按照彼此分工领域进行风险管控，当风险超预期或者发生外部环境变化时二次风险分配动态化也就尤为重要。

第三，风险分配共担原则。无论是按照“谁擅长、谁管理”，还是动态化分配原则进行风险划分，这都不是为了区分责任。事实上，PPP体育场馆项目一旦发生任何风险，造成的损失都是双方的，也就是俗话说的“结果对等”。为此，PPP体育场馆建设的风险分配，实质上是在风险分配基础上的风险共担。

（二）风险的利益博弈

PPP体育场馆建设的公私双方既有利共享，也有风险共担。从博弈论的角度来看，都想尽可能享受利益而减少对风险的承担。因而，PPP体育场馆建设的公私双方利益博弈的基础也就存在了事实的基础。从研究的角度来看，通过双方博弈的推演，协调双方治理风险不仅可以使双方的利益得到合理的分配，还能够让彼此承担风险的选择做到最优。为此，通过利益博弈角度来分析风险治理框架也就不可或缺。

从PPP体育场馆建设的最优模式来说，公私双方的目标需要一个均衡点，即社会效益和经济效益的均衡模式。就实质而言，在时空范围内，经济效益和社会效益此消彼长要大于共同增长的可能性，这种均衡模式是一种公私双方的合作博弈。具体来说，这样博弈结果一般是以双方博弈的均值而决定的。在PPP体育场馆建设中公私双方在各自利益的追求中与彼此的付出成正相关，与创新型的投入成负相关。究其原因，因为PPP体育场馆建设中社会资本的搭便车现象，主要体现在政府的激励措施不具体时，社会创新动力可能会下降。这也正如王晓彦所认为的PPP合作模式的治理失灵现象是不可避免的，只有把公共利益作为双方的最终目标，才会实现这种治理方式达到善治的结果。[6]

三 PPP模式下体育场馆建设风险治理体制策略

多元风险的产生和衍生、社会经济生活中的趋利追求以及错综复杂的关系网络都决定了体育场馆PPP模式充满了合作与冲突。新的合作模式要求政府创新管理方式，提高监管效率，减少成本支出。林立宏认为传统的单边治理模式已经无法满足PPP模式的发展需求，PPP模式治理开始转变为多边治理体系。[7]为此，政府与社会共同搭建的风险治理体制也就尤为重要。

（一）引入第三方监管，加强监管治理时序安排

在体育大国向体育强国转变的历史背景和各地运用PPP模式兴建体育场馆的视阈下，政府部门对PPP模式体育场馆建设是一项复杂的系统工程。治理的内容既要包括宏观、中观和微观的风险，又要涵盖相关部门的统一配合与协调。尤为重要的是引入第三方监督，充实监管治理能力。PPP模式体育场馆监管治理在时间上分为事前监管、事中监管和事后监管。事前监管的内容一般为项目的发起、识别和准备阶段。这一阶段的监管是保证PPP模式体育场馆建设的合法性审视，风险管理预测、市场资本预估、舆论管理测试以及风险分配机制的设计等。事中监管，通常是在PPP体育场馆的建设工期内，这一阶段的监管内容主要是监管社会资本合作方的进度行为。事后监管的内容为体育场馆验收、财务审计核算、资产移交运营管理和管理经验总结等内容。

（二）运用关系治理，适应社会文化需求

治理关系在我国会受“关系文化”的影响，大致可以分为关系治理与非关系治理。因此，我们并不是否定关系治理。事实上，非关系治理建立在契约精神之上，目标在于通过制度安排的方式控制双方的投机行为。相较于一般的PPP项目，体育场馆类项目存在着大量沟通，难免存在文字描述的不够精确，歧义的产生再所难免。合作双方在降低各种可能的风险或采取模糊条款和弹性条款，由此解决的方法就是关系治理。

（三）过程民主公开，增强社会监督效用

PPP模式下体育场馆项目的经济性与公益性要求项目过程的政治民主性与透明公开。换言之，无论政府部门和企业间怎么分配风险，政府在从招标到运行过程中都处于支配地位，贯穿项目始终都有政府。这就要求政府要最大可能地实行民主公开机制，并依托社会各种媒体进行社会监督管理，保证PPP体育场馆建设的程序正义，保障项目的正常发展运行。