中缅经济走廊框架下的中缅互联互通述论

付永丽

（滇西科技师范学院管理与经济学院，云南临沧 677099）

中缅两国山水相连，命运相牵，合作历史悠久，胞波情谊深厚。[1]2017年11月19日，中国外交部长王毅访问缅甸期间代表中国首次倡议建设中缅经济走廊。同年12月1日，习近平总书记与缅甸国务资政昂山素季在北京就“一带一路”框架下共建中缅经济走廊达成共识。在孟中印缅经济走廊建设和中国—中南半岛经济走廊建设不够顺畅的当下，中缅经济走廊建设应运而生，无疑具有特殊意义和重要地位。2018年以来，在中缅经济走廊建设背景下，中缅互联互通取得了一系列新的进展与突破。在考察中缅经济走廊框架下的中缅互联互通问题时，在客观看待中缅基础设施互联互通的明显成效的同时，也要正视中缅互联互通面临的困难和问题，采取有效对策，加快推进中缅的互联互通。

一 中缅基础设施互联互通的新进展

2018年以来，中缅签署了一系列合作协议，多个重大项目得以落实，中缅互联互通取得了明显成效。

（一）中缅互联互通合作成果丰硕

中缅经济走廊建设是中缅共建“一带一路”的重要内容。2018年9月9日，中缅两国政府共建中缅经济走廊谅解备忘录在北京签署。[2]9月11日在北京召开的中缅经济走廊联合委员会第一次会议上，中缅双方同意成立发展规划、产能与投资、交通、能源、农业、边境经济合作区、数字丝绸之路、金融、旅游、生态环境、信息工作以及地方合作等12个重点合作领域专项工作组，并在推进重大合作项目等问题上达成了共识。[3]9月13日，由中国国家发展和改革委员会、广西壮族自治区和缅甸计划与财政部联合主办的首届中缅经济走廊论坛在广西南宁举行。[4]首届中缅经济走廊论坛围绕“共建中缅经济走廊，深化互利合作”主题，对共建中缅经济走廊的重要性和技术路线进行了深入探讨，不仅搭建双方深化投资合作的平台载体，促进政府、金融机构、企业和行业协会间的沟通交流，而且有利于中缅双方在互联互通、科技、农业等领域开展互利合作。[5]

缅甸积极响应我国“一带一路”倡议，不断推动中缅全面战略合作伙伴关系发展。为了落实好“一带一路”倡议下共建中缅经济走廊的相关事务，推进基础设施建设等领域互利合作。2018年12月7日，缅甸成立了由国务资政昂山素季任主席的实施“一带一路”指导委员会，实施“一带一路”指导委员会副主席由第一副总统敏瑞担任，其他25名成员均为政府部长或省邦首席部长等。[6]2019年2月18日，在实施“一带一路”指导委员会召开的首次会议上，昂山素季明确表示，缅甸地处“一带一路”沿线，对缅甸和整个地区来说，参与“一带一路”都是有益机遇。[7]

（二）缅甸皎漂经济特区建设迈出坚实一步

尽管西方“债务陷阱论”的噪音一度将皎漂深水港项目“污名化”，但中缅依然在共商共建共享原则下共同推进皎漂经济特区建设。2018年11月8日，中缅双方代表在内比都签署皎漂深水港项目框架协议。[8]根据这一框架协议，皎漂深水港项目由中缅双方共同投资的缅甸公司开发建设和运营，中方占股70%，缅方占股30%。同时，框架协议明确皎漂深水港项目分为4期建设，其中一期重点建设2个泊位，总投资13亿美元。此外，针对西方和不良媒体炒作的所谓建设皎漂经济特区会导致缅甸政府在意的债务问题，中方同意缅方政府无需注入资金，直接以提供皎漂土地入股方式进行投资。同时，缅方占股部分的50%股份由缅方企业负责融资，缅方政府没有任何融资责任和债务风险。[6]中方采取灵活变通方案得到了缅方的积极评价和回应，缅甸皎漂经济特区管理委员会主席吴色昂表示，皎漂经济特区建设的所有项目都是缅甸实际需要的战略性项目，符合缅甸正在实行的缅甸持续发展计划。[6]

（三）中缅铁路通道建设加快推进

早在20世纪40年代，云南到缅甸的铁路几乎梦想成真，但遗憾的是由于当时日军占领缅甸而功亏一篑。中缅铁路起点为中国云南省会昆明，终点为缅甸最大城市仰光。按照规划，昆明至仰光铁路全长约1920公千米，其中：中国境内段昆明至瑞丽铁路全长690千米，缅甸境内木姐至曼德勒铁路全长431千米，曼德勒至仰光铁路全长799千米。2018年4月2日，中缅铁路通道广通至大理铁路全线铺架完成，广大铁路全长175千米，设计时速200千米，共有桥梁80座、隧道44座，桥隧比高达63.6%，为国家I级双线电气化铁路。[9]2018年7月1日，经过5年半的艰苦建设，中缅铁路通道的重要组成部分昆（明）楚（雄）大（理）铁路正式开通运营。[10]当前，大（理）瑞（丽）铁路作为中缅铁路通道未通车的国内部分，其建设正在全面加快推进，预计将于2021年通车。此外，中国境内还有利用既有昆（明）楚（雄）大（理）铁路，在建大（理）临（沧）铁路，规划新建临（沧）清（水河）铁路，出境后在腊戍连接缅甸铁路，形成第二条中缅铁路通道。临（沧）清（水河）铁路已经列入相关铁路建设规划，有望在2020年开工建设。2018年10月22日，缅甸交通与通信部缅甸铁道局局长吴杜湘温与中铁二院工程集团股份有限公司朱颖总经理共同签署木姐—曼德勒铁路可行性研究谅解备忘录，共同开展项目的可行性研究。木姐至曼德勒铁路全长431千米，设计时速为160千米。

（四）援建缅甸掸邦滚弄大桥项目平稳推进

中缅胞波情深，向来睦邻友好。2018年3月21日，中缅两国政府在内比都签署建设掸邦滚弄大桥立项换文，标志着中国援建滚弄大桥项目正式启动。为了方便滚弄大桥及连接道路设施的建设推进，2018年9月19日，中国商务部外资司通过和云南省商务厅签署《援缅甸滚弄大桥项目委托管理协议》，正式将滚弄大桥及连接道路设施交由云南实施建设。目前，援建滚弄大桥项目进入正式设计阶段，预计2020年实现开工建设。滚弄大桥等桥梁道路基础设施互联互通不仅将带动沿线地区经济发展与产业繁荣，也将为临沧推动对缅开放、缅甸掸邦北部发展和中缅经济走廊建设提供有力支撑。[11]

（五）互联互通示范项目进展顺利

中国保山市政府与缅甸克钦邦政府把曼德勒缪达经贸合作区、密支那经济开发区作为融入‘一带一路’建设的重要支撑点，于2018年5月8日签署了《合作谅解备忘录》。两个合作项目中，由保山市工贸园区主导的曼德勒缪达经贸合作区已经取得《企业境外投资证书》《境外投资备案证》和土地开发权，并启动一期项目建设。与此同时，由保山市腾冲边境经济合作区主导的密支那经济开发区各项工作也在加快推进，开工建设在即。[12]

中缅边境经济合作区是中缅根据两国边境地区经济发展状况和产业特点在边境接壤地区各自划出的特殊区域，是双方加快边境地区开放发展的重要平台，属于互联互通示范项目。[13]早在2017年5月，中缅双方已就建设经济合作区达成共识，并正式签署了谅解备忘录，缅方基本确定在掸邦木姐口岸、掸邦清水河口岸和克钦邦甘拜地口岸3个地区建立经济合作区。目前，包括经济区选址在内的前期工作正在进一步商议和筹备中。[13]2018年7月，中缅边境经济合作区建设计划落实中央委员会第一次协商会议在内比都的缅甸商务部会议大厅举行。缅甸商务部副部长吴昂图表示，中缅两国相关部门和专家组成的委员会将对边境沿线地区进行考察调研，以利于中缅边境经济合作区特别是核心经济合作区的建设。[2]2019年9月21日，缅甸副总统吴敏瑞在广西南宁接受媒体采访时表示，中缅边境经济合作区既能促进双方经贸发展，又能改善交通基础设施状况，提高当地人民的生活水平，希望中缅双方加强沟通协调，尽快建设中缅边境经济合作区。

综上，中缅经济走廊建设背景下，中缅双方不断加强政策沟通和高位推动，互联互通取得了多方面突破，包括：重大项目合作达成共识，皎漂经济特区建设项目落地，中缅铁路建设项目有重要进展，互联互通相关项目持续推动等等。诚然，中缅互联互通的推进面临复杂的政治、经济和文化环境，一些已达成的项目在推进过程中存在不确定性，甚至有可能出现波折。因而需要在加强政策沟通的同时，不断促进民心相通，以此推动互联互通的顺利推进和建设成效。

二 中缅互联互通面临的问题

从2018年以来中缅经济走廊框架下中缅互联互通取得的新进展来看，中缅互联互通建设在稳步推进，互联互通建设发展的快车道已开通。但是，中缅互联互通还存在一些需要正视的问题。

（一）共建中缅经济走廊的规划引领是关键

中缅经济走廊建设从中方首先倡议，到中缅领导人达成共识，再到中缅经济走廊谅解备忘录的签署，其间只经历了十个月的时间，推进速度可谓惊人。2018年9月11日，双方决定由中国国际经济交流中心和缅甸计划与财政部作为双方的牵头单位，共同编制中缅经济走廊总体规划。当下，中缅两国共同编制一个符合中缅两国人民对美好生活的向往，突出互联互通和基础设施建设，体现中缅优势互补领域的总体规划，显得特别重要而紧迫，以切实发挥规划的引领性作用。同时，中缅经济走廊联合委员会第一次会议确定的12个重点合作领域的专项规划也需在注重建立长效机制的前提下加以同步编制，对于使规划在各相关领域具有引领性作用同样至关重要。

（二）皎漂经济特区建设需要进一步加以落实

2015年12月，中国中信集团与泰国正大、中国港湾、中国招商局集团、中国天津泰达、中国云南建工组成的跨国企业集团联合体中标皎漂经济特区的工业园和深水港项目。[6]近3年里，中缅相关部门在历经10余轮商务谈判和90多次非正式谈判之后，最终实现了2018年11月8日皎漂深水港项目框架协议的签署。不难看出，在皎漂深水港项目推进过程中，平等协商、攻坚克难和互利共赢贯穿始终。目前，皎漂经济特区的工业园项目也需要进一步加以落实，而在皎漂经济特区工业园建设推进过程中，平等协商、攻坚克难和互利共赢依然是中信集团等跨国企业集团联合体的成功之道。同时，始终坚持落实企业社会责任，注重公益项目开展等依然是中信集团等跨国企业集团联合体建设民心相通的可靠捷径，也需要在项目推进过程中逐步加以落实。

（三）中缅铁路建设任重道远

2018年7月，中缅铁路国内的昆（明）大（理）铁路正式开通运营。但是，全长约330千米的大（理）瑞（丽）铁路还在建设之中，最快在2021年才能开通运营。全长约202千米的大（理）临（沧）铁路也在建设当中，2021年6月可以实现通车。而临（沧）清（水河）铁路预计最快在2020年才能开工建设。应该说，中缅铁路建设最大挑战来自于国外部分。第一，仰光至曼德勒铁路急需改造升级。作为联通缅甸南北的仰光至曼德勒铁路全长799千米，但至今仍多为英国殖民地时期的遗留设施，相关设备陈旧不堪，技术严重落伍，在缅甸当前的经济发展中没有发挥出交通运输主动脉的作用。[14]第二，虽然全长431千米的木姐至曼德勒铁路可行性研究谅解备忘录已经签署，但是备忘录的期限仅为两年，项目的可行性研究需要快速推进。对此，中铁二院工程集团股份有限公司需要不断加强和缅甸交通与通信部缅甸铁道局的沟通协调，确保项目顺利落地和高效推进。除此，木姐至曼德勒铁路即便能如期开工，离实现开通运营也有几年光景。

总之从中缅经济走廊框架下中缅互联互通面临的问题来看，共同编制中缅经济走廊总体规划亟待完成，皎漂经济特区工业园项目需要签署框架协议，木姐至曼德勒铁路应该早日实现开工建设。中缅双方需要认真审视存在的现实问题，确保中缅互联互通的可持续性并取得更大成效。

三 加快中缅互联互通建设发展的思考

2018年以来的中缅互联互通取得了一系列的新进展，但由于以上问题的存在不利于中缅互联互通的加快建设。鉴于中缅两国具有较好的合作基础，为了稳步推进中缅互联互通取得更大成效，笔者在此提出如下三个方面建议：

（一）加强政策沟通，保持高位推动

加强政策沟通，保持高位推动是我国在中缅经济走廊建设中的重大举措，也是中缅互联互通捷报频传的重要保障。为进一步落实中缅领导人就“一带一路”倡议下共建中缅经济走廊达成的重要共识，中国国家发展和改革委副主任宁吉喆于2018年11月24至27日访问缅甸，先后拜会了昂山素季，与缅甸计划与财政部吴梭温部长以及缅甸交通与通讯部、电力与能源部、商务部等11个部门和单位负责人举行了工作会议，会见了仰光省长和议长，就对接中缅两国经济发展规划、务实推动中缅经济走廊建设、开展仰光产业新城等重点项目合作、加快形成早期收获等进行了深入交流，达成了广泛共识。在缅期间，宁吉喆副主任还赴中信集团、中交集团、中国中铁、云南能投等中资企业在缅项目现场进行调研。缅甸方面，为落实好“一带一路”倡议下共建中缅经济走廊的相关事务，不仅于2018年12月成立了由国务资政昂山素季亲自担任主席的实施“一带一路”指导委员会，而且在2019年2月召开了实施“一带一路”指导委员会的首次会议。2019年2月16日至18日，中国外交部部长王毅在中缅边境调研时表示，要大力推进中缅经济走廊和中缅边境经济合作区建设，密切中缅两国边境地区交流合作，为中缅两国边境地区人员往来提供更多便利，服务中缅两国经济社会发展。[15]2019年12月7日，国务委员兼外交部长王毅访问缅甸时在内比都表示，2020年是中缅建交70周年，双方应办好系列庆祝活动，规划筹备好中缅两国高层交往，深化全面战略合作，携手共建命运共同体。缅甸总统温敏表示，缅中“胞波”情谊源远流长。缅方感谢中方长期以来在维护缅甸国家主权、尊严以及经济社会发展方面给予的大力支持。缅甸国务资政兼外交部长昂山素季则表示，双方要以2020年中缅两国建交70周年为契机，加强高层交往，共建“一带一路”，发展好缅中经济走廊，推动各领域务实合作取得更多成果。[16]在中缅经济走廊框架下，中缅互联互通建设需要不断加强政策沟通，持续保持高位推动态势。

（二）积极做好项目储备与筛选

中缅经济走廊是中缅共建“一带一路”共识的具体体现，描绘了中缅互联互通的美好蓝图。尽管中缅两国共同编制中缅经济走廊的总体规划和重点领域规划工作已经启动，但具体的合作项目并没有列出，总体规划和重点领域规划编制的完成也有待时日。要实现中缅经济走廊框架下中缅互联互通建设的可持续性，中缅双方需要加快加强彼此间的沟通对接，从缅甸最需要的领域开始，确定一批互利共赢的互联互通项目。同时，需要对已经进入合作谅解备忘录的互联互通项目进行筛选，加快推进一批具有较好前期工作基础、可行性研究方案已经完成的成熟项目，争取签署正式合作协议，并尽快实现开工建设。2019年2月20日至22日，由中国国家发展和改革委员会、云南省人民政府、缅甸计划与财政部联合主办的第二届中缅经济走廊论坛在云南昆明举行，为中缅两国政府有关部门、金融机构、企业、行业协会等探讨推动中缅两国在中缅经济走廊联合委员会第一次会议上确定的12个重点合作领域的对接合作提供了平台载体。[17]目前，12个重点合作领域的对接合作工作也需要中缅各相关部门齐心协力加以推进并渐次落实。

（三）打造中缅铁路重点项目

中缅铁路通道规划建设作为中缅经济走廊的骨架支撑和优先发展项目，描绘中缅经济走廊的铁路新蓝图，即中缅铁路向南通过曼德勒枢纽，连接缅甸铁路网，通达缅甸全境，将皎漂深水港及工业园与中缅瑞丽木姐跨境经济合作区、中缅清水河边境经济合作区连接起来，开辟缅甸中西部地区经皎漂港至印度洋港口的物流通道，串联曼德勒、内比都、仰光三大缅甸城市，构建以首都内比都为中心的两小时经济圈，助推缅甸的经济腾飞。[3]2018年12月10日，大（理）瑞（丽）铁路怒江四线特大桥钢桁拱合龙，这是目前世界上跨度最大的铁路拱桥，为大（理）瑞（丽）铁路全线早日建成通车创造了条件。[18]2019年4月，木姐至曼德勒铁路技术部分可行性研究报告已完成。2019年10月15日，大（理）临（沧）铁路长12.3千米的新华隧道顺利贯通。10月30日，大（理）临（沧）铁路桥梁完成89%，隧道完成84%，巍山县境内竖起了第一根接触网支柱，站后工程进入全面施工阶段，为铁路按期实现通车打下了坚实基础。[19]

综观所述，中缅经济走廊建设为加强中缅互联互通提供了前所未有的历史新机遇，中缅互联互通取得了一系列新进展。中缅两国只要正视中缅互联互通客观存在的现实问题，采取有效对策，积极作为，中缅经济走廊框架下的中缅两国互联互通就能够稳步推进并取得更大成效。