社会组织制度环境：经验测量及其政策意义

姜耀辉，刘春湘

一、问题的提出

社会组织是推进国家治理体系和治理能力现代化建设的重要主体，是中国社会主义现代化建设的重要力量，其活力的激发需要通过制度建设来推动。党的十九届四中全会聚焦中国制度优势，通过构建“中国之制”来打造“中国之治”，多处强调发挥社会组织作用和加强社会组织制度建设。推动社会组织制度更加成熟更加定型，既是推动社会组织健康发展的必然要求，也是坚持和完善中国特色社会主义制度的题中之义。而加强社会组织制度建设，优化社会组织制度环境，激发社会组织活力，首先需要准确研判我国社会组织制度环境的整体状态。目前，国内关于社会组织制度环境的研究主要遵循“国家与社会”的宏观理论逻辑，形成了一种广为接受的理论观点，即现有的中国社会组织制度暗含诸多约束性因子，在此制度环境下，社会组织缺乏活力。基于这种理论判断和经验感知，现有研究对社会组织制度环境整体状态的描述呈现较大差异，如宏观鼓励为主与微观限制居多、重目标设计与轻实际执行、区别性对待与选择性扶持(张杰[1]，2014)、多层次制度逻辑(王诗宗[2]，2013)、依附式合作(彭少峰[3]，2017；孙发锋[4]，2019)、模糊发包执行(黄晓春[5]，2015)等特征。这些研究贡献了多方面的有益探索，但大多侧重于解读制度文本和政策执行的规范性分析，缺乏必要的实证性分析，难以对社会组织制度环境状况进行客观深入的研究。同时，学界从制度环境视角解读社会组织发展的论述较为零散，缺乏系统性，基本上将社会组织制度环境视为统一整体，或是分为宏观和微观两方面，较少对其结构进行深入解构分析，未形成一个比较完整的制度环境影响社会组织活力的解释框架。因此，综合运用定量与定性分析方法，揭示社会组织制度环境的内在结构、状态及其对社会组织的影响，是一个值得研究的问题。社会组织制度环境的内容结构是什么？如何测度？社会组织制度环境的整体状态怎样？这是本文着力探讨的三个问题。

二、社会组织制度环境测度：基本思路

(一)概念界定

美国新制度经济学家诺斯(Douglass C. North)认为，制度“是一个社会的游戏规则，更规范地说，它们是为决定人们的相互关系而人为设定的一些制约”[6]，基本上由正式的规则、非正式的约束以及它们的实施特征三个基本部分构成[7]，这揭示了政治经济社会规则的制度结构。制度环境是西方新制度经济学的概念，由戴维斯和诺思(Lance E. Davis & Douglass C. North，1971)提出。他们认为制度环境“是一系列用来建立生产、交换与分配基础的基本的政治、社会与法律规则”[8]。换句话说，制度环境是由一系列“规则”所组成的用来约束人们的选择集[9]。斯科特和迈耶 (W. Richard Scott & John W. Meyer, 1983)强调组织的制度环境与技术环境相对应，认为制度环境是“以规则和要求的规范化为特色，单个组织如果想获得支持和合法性就必须遵从这些规则和要求”[10]。周雪光则从组织社会学视角考察制度环境对组织的塑造，把“一个组织所处的法律制度、文化期待、社会规范、观念制度等等‘广为接受’的社会事实”均称为制度环境[11]。显然，制度环境强调组织利益的增进须以特定的规则限制和规范约束为前提。在探讨中国社会组织的制度环境时，俞可平认为它是国家用规范和制约社会组织活动的所有正式的或非正式的准则[12]；黄晓春强调它是专门的法规和相应的文件，以及政府部门实际上采用的各种习惯性做法[13]；关信平把它看作是社会组织的法制、资源保障制度和自身规范性制度建设[14]；陈成文则指出它是影响社会组织发展的一系列规划或者规范[15]，起着基础性和决定性作用[16]。研究者从多元角度刻画了社会组织制度环境的不同运行逻辑，凝聚了社会组织所处制度环境绝非单一化和一成不变的共识。在梳理学界关于制度环境概念的基础上，我们认为，社会组织的制度环境，是在特定的社会范围内，规范或影响社会组织行为活动选择的一系列正式制度和非正式制度以及实施机制所构成的一个完整的复杂系统，强调静态制度和动态执行的结合。

(二)社会组织制度环境的结构与测度

社会组织的制度环境肯定不是一个单纯的整体，其不同的结构所起的功能作用不同，需要进行解构分析。一般而言，制度文本分析主要关注制度的内涵及其体现的治理逻辑[17]，制度执行研究则更关注制度执行者的利益和策略[18]。两者若打破分割，实现贯通连接，则有利于对社会组织制度环境进行纵深解读和全面理解，但这需要通过一个互动影响机制来诠释。基于中国独特的国情，我们认为，我国社会组织面对的制度环境在结构上可划分为宏观制度环境、微观制度环境和制度执行环境三大组成部分，分别指社会组织的总体制度安排、具体制度安排和政治生态环境。应该看到，社会组织制度环境的三大组成部分相互影响、相互作用，是融为一体的，很难截然分开。宏观制度环境为微观制度环境和制度执行环境奠定了主基调，它对社会组织活力的作用往往需要经由微观制度环境和制度执行环境来实现；微观制度环境在制度环境系统中起着承上启下的作用，因为宏观方面的总体制度设计需要具体制度安排来体现，这本质上属于宏观制度设计的实施与执行；具体制度的制度目标能否达成，又取决于具体制度的具体执行，显然，制度执行环境构成对社会组织活力的直接和现实影响。具体分析如下：

第一，社会组织的宏观制度环境。对社会组织而言，宏观制度环境是国家对社会组织的总体制度安排，对社会组织的发展具有指导性和导向性，并最终塑造着社会组织的形态、特征和在社会生活中的角色以及在国家与社会关系中的定位。可以说，宏观制度环境为社会组织的制度环境勾画了整体轮廓和框架，为社会组织发展提供合法性、制度性空间，是激发社会组织活力的前提条件。我们认为，社会组织的宏观制度环境可以从两个方面测量。一是国家层面对社会组织的认知、判断和态度，主要通过党和国家的重大会议关于社会组织的表述、总结政府高层人物的发言来判定。国家对于社会组织的治理取向是影响社会组织生存与发展的重要变量[19]。党的十七大报告提出要“重视社会组织建设和管理”,党的十八大报告提出要加快形成“现代社会组织体制”，党的十八届三中全会指出要“激发社会组织活力”，党的十九大报告则强调要发挥社会组织在“协商民主”“社区治理体系”和“环境治理体系”方面的作用。同时，通过收集分析党和政府高层人物关于社会组织的重要讲话可知，新时代党和政府重视社会组织的发展，对社会组织的功能认知、改革力度和发展规划都达到了前所未有的高度[20]，并不断探索发展空间，总体呈现出赋权增能与管理控制并行的模糊鼓励特征。二是国家宪法和相关法律法规对社会组织的制度安排。目前，我国宪法明确规定了公民有结社的自由，保护公民的结社权，为激发社会组织活力奠定了合法性空间。此外，专门针对特殊类型社会组织的法律(如《慈善法》《红十字会法》，等)和一些法律部分条款涉及社会组织的相关具体规定(如《民法总则》《企业所得税法》《公益事业捐赠法》，等)，以及《社会团体登记管理条例》《基金会管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》“三大条例”，构成了社会组织的现行法律体系。显然，目前社会组织基本法阙如，以及存在相关配套法律位阶较低、碎片化特征明显、可操作性不强等短板。随着国家层面对社会组织的认知、判断和态度不断向好和法律法规不断完善，社会组织的宏观制度环境也将不断优化。

第二，社会组织的微观制度环境。对社会组织而言，微观制度环境是指国家和各级政府关于直接规范社会组织行为和活动的具体制度安排。社会组织微观制度环境介于宏观制度环境和制度执行环境之间，一方面作为宏观制度环境的价值体现，另一方面作为制度执行环境的具体指导，在制度环境对社会组织活力产生影响的过程中发挥着承上启下的作用。截至2014年底，国家出台的主要社会组织政策制度约116个，涉及社会组织综合管理、登记、扶持、监管、财税、党建等各个方面[21]。我们认为，社会组织的登记、管理、监督、人才制度是保证社会组织良好运行的基本制度，对社会组织活力起着直接影响，因此可以用来测量社会组织的微观制度环境。登记制度主要包括登记门槛和登记程序两个方面，决定社会组织登记注册的难易程度，是取得合法性和政府资源的必要前提。除法律法规规定可以免于登记的以外，社会组织均需向县级以上民政部门进行登记才可获得合法地位。管理制度和监督制度约束社会组织的行为和过程，事关社会组织认同度和公信力，其中，管理制度主要包括双重管理、孵化培育、项目购买和财税等制度，监督制度主要包括信息公开、年检、评估以及淘汰等制度。社会组织活力的终极源泉在于社会组织人力资源的开发与管理，主要包括人才评价制度(如职业资格认定制度)和人才激励制度(如薪酬制度和人才保障制度)。显然，社会组织登记、管理、监督、人才制度建设越科学规范和健全完善，社会组织的微观制度环境越优良。

第三，社会组织的制度执行环境。制度环境绝非是国家按照单一治理逻辑而理性化产出的制度体系。制度实施过程中所构成的环境即制度执行环境体现出复杂性和动态性特征，对社会组织产生比宏观制度环境和微观制度环境更为直接的影响，可谓制度落地的“最后一公里”。从本质意义上说，制度执行环境指社会组织生存和发展所面临的动态政治生态环境。在模糊鼓励的宏观制度环境和碎片化的微观制度环境共同作用下，不同层级政府以及同级政府不同部门往往会结合当地实际和自身治理目标来实施社会组织的相关政策，最终可能形塑不同的社会组织发展格局，造就社会组织活力的差异性。我们认为，社会组织的制度执行环境可以从层级治理环境和部门协作环境两个方面进行测量，从纵向和横向两个维度剖析社会组织所面临的“政治丛林”对其造成的影响。层级治理环境是指政策制度从中央到地方层层下达和执行过程中所营造的生态，体现了党和国家关于社会组织顶层设计在地方政府和基层政府的执行现状，反映了不同层级之间社会组织政策执行的及时性、有效性和灵活性。而部门协作环境则是同层级不同职能部门间的政策执行配合，反映了与社会组织相关的部门之间的配合程度、配合效率和衔接性。层级治理环境的优劣决定着政策的科层损耗程度，良好的层级治理环境意味着地方政府能结合当地实际和自身治理目标来实施社会组织的相关政策，根据地方实际创新地制订适宜的社会组织发展规划。而部门协作的程度映射部门协作环境的好坏程度，部门间的配合程度、配合效率及衔接性越好，则社会组织制度执行的部门协作环境越佳，社会组织的活力水平越高。

综合上述分析，本文对社会组织的制度环境进行了指标分解和概念操作化，具体详见表1。本文的指标分解和概念操作化，是我们基于社会组织制度环境研究的文献分析和经验观察的综合考量结果。该量表由一组问题的陈述组成，主要采用了学界普遍使用的社会公众态度调查测量方法，即每个填写人对每一陈述的回答分别记分，每个填写人的总分就是其对各问题回答的分数加总，表明其态度强弱。评判分数越高，表明社会组织制度环境的状态越好。需要说明的是，在实践中微观制度对制度执行存在具体指导作用，无法完全分割，所以我们将审批手续、发展规划和惩处机制三个代表问题作为两者的共同选项，以保证微观制度环境和制度执行环境概念操作化的完整性。

表1 社会组织制度环境测量的指标及概念操作化

续表1

三、数据来源

本文主要数据来源于我们在湖南、广东、青海三省进行的“制度环境与社会组织活力”问卷调查。问卷由社会组织负责人(执行长、秘书长或总干事等高层管理者)填写。在参考已有文献和实地调研的基础上，我们提出问卷初稿，后进行预调查检验，接着运用专家咨询法，得到学界和业界专家的批评指正，最终确定本研究的调查问卷。被邀请对问卷进行评价和指正的专家包括社会组织登记管理和其他相关政府部门负责人、社会组织负责人、社会组织研究领域专家。

通过SPSS数据分析软件，用克隆巴赫系数(Cronbach’s alpha)对本文所选取的问卷题项进行可靠性检验，结果显示信度系数值为0.857，大于0.8的信度可接受标准要求，结果表明本研究的问卷信度很高。用因子分析对问卷进行内容效度检验，结果显示KMO值为0.875，大于0.8的适合标准要求，题项与所测变量的适合性和逻辑相符性高，且巴特利特(Bartlett)球形检验卡方值为11 267.282，p值为0.000，通过显著性检验，表明问卷内部一致性效度良好。综上，问卷的信效度检验结果显著。

本次问卷调查除少部分使用电子问卷外，绝大部分采用实地调查的方式。首先从湖南、广东和青海省分别抽取3个地级市；然后在所抽取的9个市中按系统抽样法，从每个市中抽取50家社会组织，合计450家社会组织。由于部分组织婉拒，最终获得有效问卷357份，回收率79%。回收问卷的样本分布见表2。

表2回收问卷样本分布情况(N=357)

四、社会组织制度环境的描述性分析

(一)社会组织的宏观制度环境

第一，国家层面的认知、判断和态度。关于“近几年来社会组织生存与发展的制度环境逐渐优化”的说法，15.2%的填写人非常赞同，63.1%的持赞同态度，18.9%的认为一般，1.7%的表示不赞同，1.1%的很不赞同。关于“党和国家对社会组织的发展高度重视”的判断，24.4%的填写人表示非常赞同，57.6%的表示赞同，16.3%的表示一般，而持不赞同和很不赞同看法的合计仅占1.7%。数据表明，78.3%和82%的填写人分别认为社会组织制度环境正在不断优化、党和国家对社会组织的发展高度重视，另外，还有81.5%的填写人认为党和国家支持社会组织的发展。显然，大多数社会组织负责人对国家层面的认知、判断和态度持乐观估计。

第二，法律制度。健全稳定的法律制度是激发社会组织活力的重要保障。关于“国家关于社会组织的立法完善”，仅有13.2%的填写人表示非常赞同，47%的表示赞同，33.2%的表示一般，5.9%和0.7%分别持不赞同和很不赞同态度，可见，将近四成的填写人认为社会组织立法体系不够完善。当填写人就“社会组织经常需要应对法律法规的变化”的命题作出评断时，13.9%的填写人给予非常赞同的回答，56.8%的填写人表示赞同，认为不置可否的占25%，4.3%的表示不赞同和很不赞同，这意味着，高达七成的社会组织负责人认为社会组织需要经常应对法律法规的变化，对制度稳定性的预期不佳。

表3 社会组织宏观制度环境的描述性统计分析结果(N=357)

表3显示，我国社会组织宏观制度环境的5分制①平均得分为3.57，整体上处于中等水平，其中，国家层面的认知、判断和态度以及法律制度的5分制平均得分分别为3.98和2.94。这说明，社会组织感知到的国家层面释放出来的利好信号以及支持程度处于较好水平；而社会组织所感知到的法律制度积极效应不如前者，相对处于较差水平。这或许是因为法律制度的程序复杂性等特点导致，也可能是由于社会组织配套法律制度之间缺乏协同效应所引起，抑或是这两种因素共同发生作用，但都说明，加快完善相关法律制度的紧迫性和必要性。显然，在社会组织的生存和发展过程中，国家层面的角色扮演至关重要，起着“定基调、指方向”的关键作用。目前，国家对社会组织发展的认知、判断和态度，尤其是相关法律制度，仍存在不少限制社会组织活力的因素，这也直接制约着微观制度环境和制度执行环境的优化。

(二)社会组织的微观制度环境

第一，社会组织登记制度。从填写人对“社会组织的准入制度合理”命题的态度来看，12.1%的表示非常赞同现行社会组织登记制度的合理性，58.9%的表示赞同，25.9%的表示一般，2.5%的表示不赞同，0.6%的表示很不赞同。当填写人对“行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类等四类社会组织直接登记政策的出台促进了这四类社会组织的发展”的观点作出判断时，12.8%的表示非常赞同，62.2%的表示赞同，22.7%的表示一般，1.4%的表示不赞同，0.9%的表示很不赞同。量化结果显示，71%和75%的填写人分别认为社会组织的准入制度合理、直接登记政策促进了相关社会组织的发展。可知，超过七成的社会组织负责人对社会组织登记制度作出了比较乐观的评价，这也说明我国社会组织登记制度的改革举措正在逐步显效。

第二，社会组织管理制度。经验分析告诉我们，社会组织的相关管理制度一直饱受诟病，这从社会组织负责人提供的数据信息也可得到印证。52.6%的人认为双重管理体制限制了社会组织的发展，61.2%的认为社会组织税收制度滞后于现实需要，认为当地政府孵化培育社会组织的体制机制完善的只有53.6%，持不完善和一般态度的占46.4%。就项目购买制度而言，虽然70.2%的填写人认为政府购买社会组织服务的实践推动了当地社会组织的发展，72.4%的填写人赞同和非常赞同“政府的公共政策和公共服务项目支持社会组织的发展”的观点，但是却有42.5%的填写人认为政府公共服务项目招标并不公平公正。就财税制度而言，虽然72.2%的填写人认为现行的减免税待遇有助于激励企业和公众捐赠，但在评判“当地政府支持社会组织的金融、货币政策完善”的观点时，仅有8%的填写人表示非常赞同，32.4%的表示赞同，43.9%的表示一般，12.3%和3.4%的分别表示不赞同和很不赞同。总体观之，多数社会组织负责人对社会组织管理制度持中庸谨慎态度。

第三，社会组织监督制度。就信息公开制度而言，关于“社会组织信息公开的规定有助于提高社会组织透明度”的判断，21.2%的填写人表示非常赞同，62.6%的表示赞同，14.5%的给予一般评价，1.4%的表示不赞同，0.3%表示很不赞同。就年检制度而言，14.4%和59.2%的填写人分别对“我国社会组织年检制度合理”的观点表示非常赞同和赞同，21.4%的认为一般。那么，政府对社会组织的年检等监管行为是否存在腐败现象呢？填写人中69.5%的认为不存在，24.6%的表示不置可否，5.9%的则承认存在腐败现象。就评估制度而言，第三方评估机构机制完善对社会组织发展也至关重要。从填写人对“当地第三方评估机构机制完善”的认知来看，8.2%和41.8%的填写人分别给予了非常赞同和赞同的评价，40.6%的则承认其一般，说明第三方评估机构机制存在一定问题。总体来看，多数社会组织负责人对社会组织监督制度给予了相对乐观的评价。

第四，社会组织人才制度。就人才评价制度而言，对“社会组织有良好的人才制度环境”作出判断时，10.2%的表示非常赞同，45%的表示赞同，35.7%的表示一般，而7.4%和1.7%的则持不赞同和很不赞同意见。就人才激励制度而言，社会组织重视全职人员的专业能力培养(提供培训机会的组织占92.7%)，但全职人员的薪酬待遇总体水平较低，购买“五险一金”比率偏低，激励作用有限，离职流失情况较为普遍，见图1。调研还发现，49%的填写人认为影响社会组织人才队伍壮大的根本原因是薪酬制度不合理、待遇太低，而人事制度、职业声望、晋升制度和其他影响因素分别占19%、14.5%、6.5%、11%。质言之，提高薪酬待遇是激励和壮大社会组织人才队伍的重要突破口。

图1 社会组织全职人员的薪酬待遇、社会保障和流失情况(N=357)

表4显示，通过实证分析，我国社会组织微观制度环境的平均得分为3.45，整体上处于一般水平，反映出具体制度安排存有不合理的地方。而微观制度环境的四个考察方面也状态一般：登记制度得分为3.78，管理制度得分为3.38，监督制度得分为3.75，人才制度得分为3.06。可知，社会组织负责人对社会组织登记制度的评价最高，监督制度次之，管理制度较低，人才制度最低。其中，社会组织的双重管理制度和人才激励制度在所有评价指标中得分最低，分别为2.54和2.94，启示我们要亟须摒弃双重管理体制和健全完善薪酬制度。我们知道，微观制度环境是践行宏观制度价值理念和指导制度执行实施的中间环节和桥梁纽带，能够在制度设计和制度执行之间建立连接，具有相对具体性和针对性的特点。社会组织微观制度环境的不合理，将会使宏观制度的价值理念“失真走形”，也会使制度执行的具体指导缺乏可操作性，不利于社会组织活力的激发。总之，社会组织面临的微观制度环境距预期还有比较大的差距，存在诸多有待完善和优化的地方。

(三)社会组织的制度执行环境

第一，层级治理环境。关于“当地政府对社会组织的中长期发展有规划”的观点，11.9%的填写人表示非常赞同，45%的表示赞同，36.3%的给予一般评价，6.2%的持不赞同看法，0.6%的表示很不赞同，可见，国家层面关于发展社会组织的顶层设计在层级治理环境下出现了科层损耗。这一现象也可从题项“社会组织可以预期政府会有效执行相关法律法规政策”的判断结果得到印证：8%的填写人表示非常赞同，53.9%的表示赞同，34.1%的给予一般判断，3.4%和0.6%的表示不赞同和很不赞同，表明近四成的社会组织负责人对政府有效执行的预期并不乐观。当地政府相关部门是否存在不作为或错误执行法律法规政策现象呢？结果显示：34.3%的填写人承认这种现象存在，36.7%的持不置可否的态度。另外，39.4%的填写人还表达了社会组织容易受到政府腐败和不作为负面影响的看法。毋庸置疑，可以初步判定社会组织所处的层级治理环境欠佳。

表4 社会组织微观制度环境的描述性统计分析结果(N=357)

第二，部门协作环境。包括不置可否的“一般”选项，35.2%的填写人认为各级民政部门对社会组织的监管职责和权限不够清晰，41.5%的认为与社会组织相关的政府各部门协作性和效率有待提高，35.1%的认为申报社会组织审批手续仍不简便，39%的认为对社会组织违规行为的惩处机制不太顺畅，见图2。一言以蔽之，社会组织的部门协作环境也远非理想。

图2 社会组织负责人对社会组织相关部门协作情况的评估判断

表5社会组织制度执行环境的描述性统计分析结果(N=357)

变量题项数平均值标准差最小值中位数最大值极差5分制均值层级治理环境(20分)413.882.11941420163.47部门协作环境(20分)414.602.55941520163.65制度执行环境(40分)828.484.22082940323.56

表5显示，我国社会组织的制度执行环境平均得分为3.56，总体上处于一般水平，反映出社会组织所处的政治生态环境不太理想。社会组织的层级治理环境和部门协作环境也处于一般状态，其中，层级治理环境的平均得分略低于部门协作环境，表明社会组织制度从中央到地方再到基层的执行过程中损耗程度较深。我们知道，制度执行往往与制度安排相配套，尤其是正式制度安排，离开了制度的执行必将成为一纸空文。显然，制度执行环境的不理想，各执行主体职能不清晰、利益不一致、策略不协调和力量不均衡，势必导致社会组织在地方的发展会受到更为复杂的影响，将直接影响总体制度和具体制度的落地效果和目标达成。

表6 社会组织制度环境及各维度的描述性统计分析结果(N=357)②

表6显示，通过层次分析法得出社会组织制度环境的5分制平均得分为3.49分，表明社会组织制度环境整体情况欠佳。社会组织制度环境的三个维度，按得分高低排序依次为宏观制度环境、制度执行环境和微观制度环境，得分分别为3.57、3.56、3.45，且分值相差较小，说明社会组织制度环境的结构之间不存在明显差异，均处于中等状态。这也印证了社会组织宏观制度环境、微观制度环境、制度执行环境三者是相互影响、融为一体的理论判断：宏观制度环境的欠佳状况，容易导致微观制度环境的不合理和制度执行环境的不理想；微观制度环境的一般水平，又制约了宏观制度理念的传递和制度执行的具体落实；制度执行环境的诸多不协同，使得总体制度安排和具体制度安排的效果大打折扣；三者的不合理、不理想，共同造就了整个制度环境系统的一般状态，影响了社会组织的生存和发展。

五、研究结论及建议

大概率而言，社会组织制度环境越好，社会组织活力越高。通过对社会组织制度环境的实证分析，不仅有助于我们准确把握社会组织制度环境的状态，而且能够帮助我们发现制度环境对社会组织活力的影响机制，对优化制度环境与激发社会组织活力具有重要参考价值。实证结果显示，我国社会组织制度环境整体情况欠佳，制约了社会组织活力的激发和作为国家治理主体的功能发挥，较好地回应了学界对社会组织制度环境和社会组织活力的经验感知和理论判定。我们发现，制度环境对社会组织活力的三大影响途径是宏观制度环境、微观制度环境和制度执行环境，基于此，优化制度环境与激发社会组织活力，应该从宏观、微观和制度执行层面联动施策，综合发力，加强三个层面的协同性。

第一，宏观制度环境是国家对社会组织的总体制度安排，考察国家层面的认知、判断、态度及相关法律制度。实证结果表明，总体来看，我国社会组织所面临的宏观制度环境处于一般水平，当前我国社会组织活力不足很大程度上受制于宏观制度环境。研究发现，党和国家对社会组织的认知、判断和态度整体向好，重视程度和政策支持较高，近年来我国社会组织的蓬勃发展势头便是党和国家重视社会组织的显著成效，显然，党和国家的认知影响着社会组织政策变迁的战略方向[22]；同时还发现，社会组织相关法律的位阶和完善程度均不太理想，无法使社会组织形成稳定的发展预期，这也印证了既有研究关于社会组织法律框架不完善[23]、存在合法性困境[24]的判断，亟待加快社会组织立法。

优化社会组织的宏观制度环境，首要的措施，就是切实转变国家层面对社会组织的认知、判断和态度。只有国家对社会组织认知准确、预判到位、态度积极，才能更好地为我国社会组织“量体裁衣”，主动供给促进社会组织发展的制度。制度完善，理念先行。国家对社会组织的认知、判断和态度的转变主要体现为，一是要明确对社会组织地位的正确认知，即社会组织是重要的社会治理主体，政府和社会组织的关系是社会治理体系下平等合作的伙伴关系；二是要明确对社会组织功能的正确认知，即社会组织是重要的社会自治载体，能够满足现代社会公民对组织化参与公共事务的需要。其次，需要加快完善以一部基本法为核心、多项单行法一同运行的社会组织法律体系，因为“最大的顶层设计莫过于立法上的统筹协调”[25]。这一基本法应当能够涵盖政府、企业外的所有社会组织，包括社会团体、社会服务机构、基金会以及没有登记或者在其他政府部门登记的各种社会组织，为其合法生存和发展提供必要的相对宽松的法律空间。

第二，微观制度环境是国家对社会组织的登记、管理、监督、人才等方面的具体制度安排。实证研究发现，我国社会组织的微观制度环境具有不合理性，这与学界关于社会组织存在制度冲突和缺陷[26]、制度资源性激励不足[27]等结论相符合。尽管各地纷纷开展慈善组织的直接登记，但未能改变登记制度的高门槛特征；双重管理体制明显限制了社会组织发展；地方政府孵化培育社会组织的体制机制仍不完善；政府对社会组织的财政支持制度化水平低和非规范化特征突出，催生了社会组织对政府的依赖性，加剧了社会组织的非均衡发展；社会组织税收制度安排碎片化、征免税边界不清晰、公益捐赠税前扣除资格垄断化等仍未破题；社会组织监督制度也远非完善，存在制度结构不合理、责任配置不当等问题；社会组织人才制度初生稚嫩，凸显不成熟特征，评价制度体系十分单薄，激励制度也明显滞后。

优化社会组织的微观制度环境，首先，在登记制度方面，要降低社会组织登记门槛，简化登记程序和手续，建议将登记与社会组织的合法性与否进行分离，在实体法上承认非法人社团的合法性和法律地位[28]。其次，在管理制度方面，要逐步摒弃双重管理制度，完善孵化培育和税收管理制度，推进项目购买制度的立法工作，坚持项目购买过程公开、公平、公正，完善项目购买制度的考核评估体系，保证项目购买的规范化和实际成效。再次，在监督制度方面，要强化信息公开，明确公开内容、质量要求和法律责任；要重视第三方评估，明确第三方的公益性、专业性定位，做到过程透明和结果准确；要完善年检制度，规范明确年检内容、年检程序和职责分工，克服年检形式化倾向；要确立淘汰制度，简化主动注销程序，建议废弃撤销制，统一将注销作为社会组织退出的通道[29]。最后，在人才制度方面，要完善社会组织人才评价制度，明确职业定位和职业资格，建立健全职业资格认证制度，完善职称体系和职业认证；要完善社会组织人才激励制度，建立健全薪酬增长机制，优化薪酬结构和标准，完善薪酬管理体系和相关社会保障制度。

第三，制度执行环境是各级政府和部门在落实社会组织政策过程中所形塑的政治生态环境。实证结果显示，包括层级治理环境与部门协作环境在内的社会组织制度执行环境均不理想，兼具控制约束与支持发展的两面性，这一结果也验证或支持了学界关于地方政府行政嵌入社会组织发展[30]、不同层级政府政策执行环境深刻影响社会组织发展[5]的研究结论。我们发现，层级链条下的政府行政极易产生科层损耗，“双重从属制”的地方部门也易导致部门壁垒。在两者的共同作用下，社会组织制度执行的层级治理环境呈现出模糊化、选择性、差异性特征，部门协作环境呈现出碎片化、可操作性低、非协同化特征，导致社会组织无法形成高效运行的动力。这启示我们要激发社会组织活力，必须要优化社会组织制度执行环境。

优化社会组织制度执行环境，首先，需要各级政府和部门更新理念，树立协同合作意识，构建动态立体、分层运行的政策执行协同机制，加快建设领导协调体系。社会组织相关政策执行机制基本上属于常态化协同机制范畴。需要按照优化“顶层设计—地方执行—基层执行”的分层原则，提升社会组织政策执行在层级政府上的有效性、及时性和灵活性。按照各层级政府中跨部门在责任、职能、运行等方面分工与整合，推动各部门间的相互配合、制度和行为的衔接与契合，形成动态立体的社会组织政策执行协同机制，实现宏观、微观和制度执行的有机整合。在目前制度体系欠完善的状况下，为改善部门协作环境，提高各部门之间的配合效率以及衔接性，应加快领导协调体系的建设。其次，应着力解决现有法规体系碎片化、可操作性低、规范性差的问题，建议在国家层面出台《政府部门间关系法》或《政府部门间关系条例》，对同一层级政府不同行政部门之间就社会组织相关问题协作配合的原则、权利、义务、人员、经费等相关事项作出明确统一的法律规定，为协同执行提供制度保障。

注释：

① 注释：本文采用5分制来衡量社会组织制度环境的优劣程度，其中，1分表示差，2分表示较差，3分表示中等，4分表示较好，5分表示好。5分制数值由各变量的平均值按相同权重换算得出。

② 社会组织制度环境=0.4*宏观制度环境+0.3*微观制度环境+0.3*制度执行环境。运用层次分析法(Analytic Hierarchy Process)对社会组织制度环境指标体系进行专家层次分析评判，邀请社会组织管理方面的专家对3个维度的重要程度作出判断。判断结果为：宏观制度环境比微观制度环境和制度执行环境稍高(4∶3∶3)。根据判断结果进行定量分析得出各指标权重。