矿产资源开发生态补偿法律关系研究

任选业，程亚丽

(淮南师范学院 法学院，安徽 淮南 232038)

一、矿产资源开发生态补偿法律关系概述

(一)矿产资源开发生态补偿法律关系的概念

目前，有关矿产资源开发生态补偿的法律规定主要有《矿产资源法》第32条和《矿产资源法实施细则》第21条，可以说，我国法律对于矿产资源开发生态补偿的相关规定还过于简单和笼统，并没有将矿产资源开发生态补偿法律关系的相关主体完整地囊括进来，而且相关主体的权利义务关系也不明确。在学界，毛显强教授认为，矿产资源开发生态补偿包括两方面的内容，首先，针对破坏环境的采矿企业，为了减少其破坏环境的程度，降低其行为的外部不经济性，就需要提高其使用矿产的成本。其次，对于保护环境的行为人来说，要对其进行一定奖励，以此激励他们继续投入到环保工作之中。[1]沈满洪教授认为，矿产资源开发生态补偿是在矿产资源开发活动过程中造成的水土保持、水源涵养、气候调节、景观观赏、生物供养等生态服务功能损失进行的弥补，并且对涉及矿产资源开发生态环境问题的当事人实行“惩恶扬善”的一种环境制度安排。[2]笔者认为，这两者对于生态补偿的界定都是不完整的。毛显强对于生态补偿的界定突出了要向采矿企业征收一定的费用，并对保护环境的个人进行奖励，可以说，是以费用的征缴贯穿始终的。该观点存在很大的问题，因为生态补偿不仅仅是收费问题，其还包括采矿企业或者环境的破坏者修复环境的一系列行为。此外，就生态补偿的主体来说，还应包括政府、受益地区、社会团体等，而不应当仅仅局限于采矿企业。沈满洪教授对于矿产资源开发生态补偿的方式的界定相对完整，其指出了既包括环境修复行为，也包括损益补偿行为，但是该定义也存在一定的问题，因为矿产资源开发生态补偿不只是简单的“惩恶扬善”，否则老矿区的生态问题将无法解决。对于无法找到责任者的老矿区，政府应当承担补充和最终责任。

笔者认为，矿产资源开发生态补偿应该这样界定：由于矿产资源的合法开采行为造成了资源环境的破坏，基于公平正义、损益相抵原则，由政府、采矿企业、矿产资源输入地区承担资源环境的修复责任并对利益受损方(如矿区居民、矿区的其他企业)以及对保护生态系统作出较大贡献的个人、组织进行补偿、奖励的法律制度。而矿产资源开发生态补偿法律关系是指由矿产资源法所调整的因合法的开采行为所引起的，在政府、采矿企业、矿产资源输入地区、矿区居民、矿区其他企业、公益组织之间所形成的补偿性权利义务关系。

(二)矿产资源开发生态补偿法律关系的特点

1.基于合法开采行为产生

之所以强调矿产资源开发生态补偿是对于合法开采行为所进行的，是要将其与生态损害赔偿进行区分。生态损害赔偿一般是指对由违法开采行为所导致的生态系统和自然资源的破坏进行赔偿，赔偿义务人是违反法律法规、造成生态环境损害的单位或者个人。而生态补偿是指因合法的开采行为带来的生态和环境的破坏(这种破坏一般无法避免)所引发的由多方主体共同承担的责任。二者在产生根据、责任主体、受偿权利人、责任承担方式等诸多方面存在差异。以责任承担为例，矿产资源开发生态补偿既强调对已有的破坏后果的补偿，同时强调对未来造成损害的预防保护性费用。在我国，有矿山环境恢复治理保证金(备用金)制度；在美国，有复垦保证金制度。而生态损害赔偿则只是对已有损害的赔偿。于飞教授指出，《环境保护法》第五条列举了“环境保护坚持保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的原则”，这五个原则具有清晰的界限，不应该将其相互糅合，笔者同意这种观点。

2.主体具有复杂性

矿产资源生态补偿的主体相对于传统的经济法领域的权利义务主体来说较为复杂，这是由我国的经济制度、国情所决定的。以政府来说，其在矿产资源开发生态补偿法律关系中既可以是补偿主体，也可以是受偿主体。一方面，在矿产资源的开发过程中，政府也受到了损失，这种损失表现为环境利益与发展利益上的损失，因此，政府也可能作为受偿者接受生态补偿。此外，政府也可能作为补偿者，传统的“谁破坏，谁补偿”原则很难解决现实困难，特别是在采矿企业无力支付补偿费以及面对老矿区问题时，政府应当作为最终的责任承担者。就矿产资源开发生态补偿主体来说，除了政府，还应当包括采矿企业、矿产资源输入地区、社会团体(环保组织)。

3.内容较为丰富

由于各地生态环境的特殊性，矿产资源开发生态补偿的方式也要因地制宜。总体来说，我国现存的生态补偿机制的补偿方式是以政府为主、辅之以市场手段。政府补偿的主要制度包括财政政策(如财政转移支付)、生态项目建设(恢复和重建矿区的生态系统)以及生态移民等。市场补偿主要通过市场交易的方式来运作。[3]也就是说，矿产资源开发生态补偿的方式不仅包括资金、实物支持，也包括具体的生态建设行为。此外，生态补偿的方式往往不是单独使用，而是几种方式配合使用。

二、矿产资源开发生态补偿法律关系产生的理论基础

1.经济学理论基础

矿产资源开发生态补偿法律关系中涉及到的经济学理论主要是外部性理论以及公共物品理论。首先，是外部性理论，萨缪尔森和诺德豪斯对外部性这样定义：当生产或消费对其他人产生附带的成本或收益时，外部经济效果便发生了。也就是说成本或收益被加于其他人身上，然而施加这种影响的人却没有为此付出代价或为此得到报酬。更为准确地说，外部经济效果是一个经济主体的行为对另一个经济主体的福利所产生的效果，而这种效果并没有从货币或市场交易中反映出来。[4](P569)外部性可以进一步划分为正外部性和负外部性。正外部性是指行为人的行为不只是会得到预期的结果，还会对未参与活动的其他人或者公共的环境产生有益效果。负外部性是指因行为人的生产行为使得其他生产者的生产成本增加，而这部分成本又没有得到弥补的现象。在矿产资源开发利用过程中，一方面，采矿企业的行为不可避免的使得开采地的生态环境以及自然资源受到破坏，此外还会对当地居民的日常生活产生危害，这些行为会不合理的增加其他生产者的生产成本以及居民的生活成本，这是负外部性的表现。另一方面，在当地进行环境保护和修复的主体(包括矿区居民)投入一定的人力、金钱进行的环境保护行为使得采矿企业也同时受益，这是正外部性的表现。发生这种情形就需要使得这种外部性内部化，以协调主体之间的利益。其次，是共同物品理论，“任何人都可同时得到某种物品的收益而不用支付费用，杜绝消费这类产品而不付钱的揩油者的费用太高以至于没有一个追求利润最大化的私人厂商愿意供应这类产品。”[5](P61)在矿产资源开发利用的过程中，会发生一系列危害生态环境与自然资源的后果，如土地塌陷、水土流失、粉尘、废气、废水等。而矿区居民、生态环境的保护者(如生态产品的生产者)的行为则是对这种现象的治理。然而，如果治理者的治理行为并没有使得被治理对象因该行为而发生产权的变更以杜绝他人的使用和收益，这显然不利于形成对治理者的激励机制。因此，需要限制这类公共产品的无偿使用，使得受益者支付相应的费用。

2.生态学理论基础

矿产资源开发生态补偿的生态学理论基础主要是可持续发展理论，该理论指出，经济与社会的发展要与保护环境共同进行，既要保护当代人的环境利益，也要保护后代人的环境利益。可持续发展理论要求在实现资源的可持续利用和良好的生态环境的基础上，实现经济的发展和社会的全面进步。就矿产资源来说，其属于不可再生资源，而且其数量是确定的，如果毫无节制的随意使用，将会损害后代人的利益，为了实现跨代间的资源配置和利益共享，就必须进行矿产资源的合理利用和持续利用。此外，在矿产资源的开发过程中，要将开采地的生态环境进行修复，使得其可以继续进行使用，同时，开采地的居民的生活和发展的权利不应受到影响。通过生态补偿可以实现这两个方面的目标：一方面，可以增加采矿企业的开采成本，以达到促使采矿企业在开采时进行更加合理的筹划；另一方面，可以促使采矿企业对土地进行复垦，以及对本地居民受到的损失进行弥补。

3.法学理论基础

首先，环境权理论。关于环境权的记载，目前国际上有两项区域人权文件对其进行规定，分别是《非洲人权和民族权宪章》和《美洲人权公约关于经济、社会和文化权利领域的附加议定书》。后者第11条规定：(1)人人都应享有生活在一个健康的环境并获得基本公共服务的权利。(2)缔约国应促进环境的保护、维持和改善。[6]我国学者蔡守秋教授认为，环境权是一种与基本人权相关的、独立的新型权利，他从权利主体出发将环境权分为个人环境权、单位环境权、国家环境权、人类环境权、自然环境权五类。[7](P85-100)笔者认为，从政府层面，其作为自然资源使用权的出让方，同时担负着生态环境保护的职责，当生态环境、自然资源遭到破坏时，其遭受的损失应当受到补偿。就非采矿企业来说，作为一类民事主体，享有在良好的环境下生产的权利。而对于公民个人来说，是作为一种基本人权呈现的，矿区的居民往往以当地的资源而存活，如若当地的生态环境和自然资源遭到破坏，那么居民的生活成本将会升高，生存环境将会恶化。就公民的环境权来说，其不仅包括程序环境权，如信息自由权、对受侵害权利寻求补救的权利，还包括实体环境权，如健康环境权。[6]

其次，公平正义理论。正义理论是美国伦理学家、哲学家罗尔斯提出来的，他指出，“社会是由一些个人组成的联合体，这些个人既存在利益一致的典型特征，也存在利益冲突的典型特征。当利益一致时，社会合作会使得每个人过上比独自生存更好的生活；但当利益冲突时，利益分配问题会成为阻碍进一步合作的障碍。”[8]矿产资源总量是有限的，为了实现可持续发展，实现代际公平，就必须合理配置矿产资源，保护矿产资源和生态环境。鉴于矿产资源开发过程中的外部性效应，为了实现公平正义，应当对相关主体之间的权利义务进行分配，由采矿企业对受损方如本地居民、环保产品的生产者进行补偿，以保护受损方的利益，避免“搭便车”现象的出现。

三、矿产资源开发生态补偿法律关系的要素

在矿产资源开发生态补偿行为中，存在多种法律关系，如补偿法律关系、监督管理关系以及环境影响评估法律关系。其中，补偿法律关系处于核心地位，其他都属于辅助法律关系，如本地政府部门对于生态补偿工作的管理协调以及上级政府稽查、审计部门对于生态补偿相关工作的运行进行的监督等。之所以进行这种区分，是因为矿产资源开发生态补偿法律关系不同于传统的法律关系，其主体具有复杂性，有的主体如政府要扮演多种角色。在本文中笔者主要围绕补偿法律关系进行论述，涉及到相关主体在其他法律关系中的权利义务也会附带提及。

1.主体

在补偿法律关系中，就补偿主体来说，包括补偿者与受偿者。补偿者主体包括政府、采矿企业、矿产资源输入地区。(1)政府。政府作为补偿者是基于以下几个方面的考量：首先，生态环境是一种公共物品，易发生“公地悲剧”的现象，政府作为生态环境、自然资源的维护者，一方面要进行制度设计，采取奖励的方式来对生态产品的生产者进行补偿，另一方面，政府自己也要采取纵向转移支付等方式来对环境进行治理，这是在市场机制失灵的情况下政府应当承担的责任。其次，政府也是矿产资源开发的受益者，其获得了采矿权出让金等费用，此外，随着矿产资源的开发，当地的经济也获得了较为快速的发展，相应的税收等收入也获得了大幅度增加，因此，政府应当承担一部分的补偿责任。再次，对于有些找不到采矿企业或采矿企业无力承担补偿责任，亦或是对于非国有的废旧老矿区(生态补偿制度实施之前已经存在的老矿区)的情况，政府应当承担最终的责任。[9](2)采矿企业。采矿企业获得的合法开采权利不仅是对矿产资源的使用权，还具有更进一步的所有权。采矿企业在矿产资源的开采过程中，难免会对生态环境和自然资源造成破坏，而这种破坏所带来的负面效应将会波及其他企业和居民。因此，为了实现公平正义，遏制采矿企业对于自然资源无节制的使用，实现生态正义，就需要将这种外部性进行内化处理。此外，采矿企业还是矿产资源开发的直接受益主体，按照“谁破坏谁恢复，谁受益谁补偿”的原则，在补偿法律关系中，特别是对于新开矿山而言，采矿企业的责任是第一位的。对采矿企业进行有偿使用，实现自然资本和人造资本之间的平衡，使之能够持续地为人类提供服务。[10]对于采矿企业的补偿责任，我国《矿产资源法》第32条进行了规定，如采取复垦利用、植树种草、赔偿损失等。(3)矿产资源输入地区。矿产资源输入地区作为收益地，也应当进行补偿。一般而言，矿产资源输入地区经济较为发达，虽然资源输出地为其有偿提供能源，但是在其市场价格中并未反映出矿产资源开发对于生态、自然资源进行破坏所附加的成本。为了实现区域之间的公平，资源输入地应当提供一定的资金支持，以恢复资源输出地的生态环境。受偿者主体包括政府、非采矿企业、矿区居民、环保组织。(1)政府。政府在一些情形下承担了补偿者的角色，但是政府也可以是受偿者。作为自然资源使用权的出让方，其通过向采矿企业收取使用费的方式来许可采矿企业开采矿产，这本身是一个民事合同。但是，因为矿产开采所带来的水土流失、环境污染等危害后果会使得后续使用自然资源的经济活动成本增加，此外，由于矿区生态环境保护项目的特殊性，一些情形下企业不愿意投资，而政府则成为了环保项目的投资方，鉴于这些原因，采矿企业应当向政府进行补偿。[11](2)非采矿企业。其在一定的情形下可以作为受偿者，但是应当规定较为严格的条件。作为受偿者其应当提供证据证明正是因为矿产资源的开采使得本企业的生产成本显著增加，特别是那些改进污染处理技术的企业。作为受偿者的企业应当排除采矿企业，采矿企业之间不宜相互进行补偿，而应当参照共同环境侵权责任来认定补偿责任的大小。(3)矿区居民。因为采矿活动的开展，矿区居民原有的生活状态被打破，水土流失，土地塌陷，水源、空气污染使得矿区居民的生活成本上升，而且他们不得不采取相应的措施来对生态环境进行修复，其实际上担任了矿区生态服务提供者的角色，因此，其应当获得补偿。(4)环保组织。作为进行环保工作的民间组织，环保组织在环境保护和生态修复过程中做出了一定的贡献。但就现状来看，很大一部分环保组织没有固定的经费来源，费用完全依靠自筹，这将制约环保活动的进行。为了鼓励环保组织的参与热情，应当对其进行生态补偿。

2.客体

法律关系的客体，是指法律关系主体权利义务所指向的对象，一般来说包括物、给付行为、智力成果、人身利益等。具体到矿产资源开发生态补偿法律关系中，其客体主要是指补偿行为，包括以物的形式进行的补偿，如资金、实物、技术等，也包括以行为的方式进行的补偿，如政策、生态保护项目、生态移民等。[12]有学者认为，生态补偿的客体包括自然生态系统和矿区居民，笔者不能苟同，这是将生态补偿主体与客体混同的表现。对于自然生态系统的修复和保护最终是为了实现经济社会的可持续发展，自然生态系统不是受偿者。

3.内容

法律关系的内容就是法律关系主体享有的权利以及所应承担的义务。首先是政府，政府作为一个特殊的主体，其既是受偿者，在某些情形下还是补偿者。其权利主要表现为收取矿山环境治理恢复保证金等一系列费用；其义务则主要是通过制定财政政策、纵向转移支付，进行生态环境保护项目的投资等行为来进行生态建设。[13]除了狭义上的补偿法律关系，政府还应履行监督管理职责，具体到履行部门，主要是地质矿产主管部门、环境保护行政主管机关以及政府的稽查、审计等部门。其次是采矿企业。作为最主要的补偿义务主体，其通过交纳矿产资源使用费、矿山环境治理恢复保证金、矿产资源可持续发展基金等取得了相应的权利：(1)开采矿产资源，采矿企业可以按照采矿许可证规定的开采范围和期限从事开采活动，并取得矿产的所有权。(2)对于生态补偿费的征缴、政府生态补偿活动的开展进行监督。同时，采矿企业作为补偿者，其应当履行以下义务：(1)缴纳矿产资源使用费、矿山环境治理恢复保证金等费用。(2)在对矿产资源进行开采的过程中，按照合理合法的原则，尽可能地减少对自然资源、生态环境的破坏。(3)改进环保技术，积极参与政府主导的环境修复工作，如土地复垦、生态环境保护项目，以实际行动改善生态环境。最后是矿区居民以及公益组织，他们作为生态补偿的受偿者，其享有的权利主要有：(1)取得生态补偿费的权利。(2)有权主动参与以政府为主导的生态环境修复工作，对工作进行监督并提出建议。

四、结语

矿产资源开发生态补偿涉及到多方当事人，其相互之间的关系纷繁复杂。虽然我国法律对于该问题已有相关规定，但是条文较为简单，对法律主体以及权利义务关系规定的不够明确，使得在具体操作中难度较大，生态补偿制度也不能真正落到实处。在矿产资源开发生态补偿中还存在如补偿标准的确定、补偿基金的运作等问题，这些都值得进一步的讨论。但是这些都有赖于法律关系当事人以及权利义务关系的确定，相信随着矿产资源开发生态补偿理论的进一步研究，这些问题都能在立法中得到明确回应。