我国应对气候变化能源法律制度完善研究

葛舒阳

(西北民族大学 法学院，甘肃 兰州 730030)

能源是整个世界发展和经济增长最基本的驱动力，是人类赖以生存的基础，关系一国的经济命脉和民生大计。能源与气候变化这两个因素相互影响，相互关联。人类使用能源对气候变化产生影响，气候变化的结果也会渗透到人们对能源的使用之中。在全球经济高速发展的今天，面对气候变化带来的全球性能源影响，国际能源安全已上升到了国家战略高度，各国都制定了以能源供应安全为核心的能源政策。在今后全球性的能源发展过程中，在应对气候变化方面，世界各国尤其是发展中国家以及用能大国，将继续完善相应的能源法律制度，在稳定能源供应的前提下以及新能源的探索发现中，为应对全球性气候变化提供支持。

完善应对气候变化能源法律制度，第一，有利于促进我国能源又好又快发展，保障社会对能源的需求。面对高耗能产业盲目扩张，粗放式的经济增长使资源和能源消耗过量，能源结构不合理、无序开发、能源利用效率低、环境污染严重引发的一系列资源供应紧张等问题，在完善能源法律制度的基础上必将在很大程度上得到缓解。第二，有利于全面提升依法治国能力，保障国家能源主权。目前我国已超越美国成为全球最大的温室气体排放国，在国际上承受越来越大的减排压力。通过专门的应对气候变化的能源立法，表明我国应对气候变化的态度，用行动展现我国在应对气候变化问题上的决心，为保障国内能源持续平稳供应与国家能源主权提供有力的政策支持与监督。

一、我国应对气候变化能源法律制度的立法现状

能源法的调整功能以能源开发利用及其规制的合法化、高效化、规范化为出发点，目的在于保证国家能源安全、协调能源综合开发利用以及解决能源的可持续发展问题。目前，我国已经初步形成了以《宪法》为核心、以环境保护法律法规为主体、以能源法律法规为重要补充的应对体系。我国已经有《煤炭法》《可再生能源法》《电力法》以及《节约能源法》等4部单行能源法律，有《环境保护法》《矿产资源法》《水法》《清洁生产促进法》《循环经济促进法》等30多部相关法律和30多部国务院颁布的行政法规，有10多个已参加的与能源相关的国际条约，有200多部部门规章和近千部地方法规、规章，能源法律体系的雏形已经初步构建起来，初步实现了从政策治理向法律治理的转变。

我国《宪法》第九条规定：国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物，禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。在这一基本法律的指导下，我国相关环保与能源立法都直接或间接地确立了能源利用与环境保护相协调的原则。《环境保护法》第一条规定，为了保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害，保障人体健康，促进社会主义现代化建设的发展。其他环保立法，如《环境影响评价法》《大气污染防治法》《放射性污染防治法》《清洁生产促进法》《循环经济促进法》等都规定了环境保护的基本原则。需要指出的是，正在审议的《能源法(征求意见稿)》第一条，要求推动资源节约型和环境友好型社会建设，促进能源与经济社会协调发展的总原则，同时也规定了能源企业的安全环保义务、国家建立能源生态环境补偿机制、实行核燃料闭合循环政策等与能源环境保护相衔接的相关制度。相关能源立法也都体现了这一原则的要求，如《节约能源法》规定其立法的目的是为了推动全社会节约能源，提高能源利用效率，保护和改善环境，促进经济社会全面协调可持续发展；《可再生能源法》规定其立法的目的是为了促进可再生能源的开发利用，增加能源供应，改善能源结构，保障能源安全，保护环境，实现经济社会的可持续发展；《电力法》第五条规定：电力建设、生产、供应和使用应当依法保护环境，采用新技术，减少有害物质排放，防治污染和其他公害；《煤炭法》第十一条规定：开发利用煤炭资源，应当遵守有关环境保护的法律、法规，防治污染和其他公害，保护生态环境等。[1]

除此之外，我国也初步形成了促进能源与环境协调发展的具体法律制度体系，包括适用于能源规划和建设项目的环境影响评价制度；适用于各种能源建设项目的“三同时”制度；规范能源活动行为的环境标准制度；更有效降低环境污染事故的清洁生产制度；对能源活动更好地进行监督管理的环境许可证制度；利用经济手段进行能源环境保护的资源税费制度；强制解决能源环境污染问题的限期治理制度；及时把握环境污染与破坏状况以便及时采取有效应对措施的环境事故报告制度等。

二、我国应对气候变化能源法律制度的立法缺陷

目前，我国能源方面的立法体系尚不健全，基本法典缺失，石油、天然气、原子能等行业缺乏专门法，煤炭、电力虽然有了专门法，但仍需补充修改，内容上也存在不足，亟待完善。主要表现在以下几个方面：

1.结构性缺陷

一个完善的能源环境保护立法体系首先要求具备齐全的、能够调整不同能源关系的法律法规，还需要保持法律法规之间合理的层次结构。但我国能源立法总体上存在严重的结构性缺陷，除了缺乏能源基本法外，能源法的子体系中还缺少能源公共事业法，石油、天然气、原子能领域的能源法律也严重缺位。能源法律体系明显的结构性缺陷，使我们在能源环境保护方面缺乏直接的应对依据。由于能源活动在国家经济社会发展中的重要性，缺乏有效的法律应对体系，能源环境问题的产生与加剧也就成为了必然。

2.内容性缺陷

我国目前的能源立法目的仍然侧重于保障能源供应安全，侧重于能源的开发与利用，环境保护领域中的一些重要理念、基本原则和制度在能源立法中还没有得到全面贯彻。现实中，能源资源的开发与利用对生态环境的影响至关重要，直接关系着人类的健康、生存和发展，能源活动需要进行生态环境影响评估，需要更深刻的公众参与和更严格的环境保护责任制度，但这些理念在能源立法内容和实施中还没有得到彻底贯彻。因此，实现能源立法与环境保护立法内容方面的有效协调是完善能源环境保护立法的重要方面。另外，由于我国目前的能源法规大多制定于计划经济体制，或者由计划经济体制向市场经济体制转换时期，在内容上尚有不少规定缺乏对市场机制有效利用的手段，有些内容已无法适应社会经济发展的需要。

3.配套性缺陷

目前，我国在能源领域不仅存在着能源法体系不完善、体系间各个法律之间彼此协调性较差等问题，且立法规定也相对原则化，需要进一步进行配套规定和细化操作。例如，我国《煤炭法》仅用了一个法律条文对勘查计划进行规定，用两个条文规定开发计划，总体上太过简单化。由于法条规定的过于笼统，且惩罚性措施跟不上，就导致在现实中煤炭勘查和开发规划的落实性较差，煤炭资源的开发长期处于无序状态，甚至出现为争夺资源不惜爆破一座山的现象，此举给生态环境带来的破坏无疑是不可逆的。由此也凸显了在能源体系建设方面，我国需要加快配套法律建设，细化相关制度规定，增强法律制度的可操作性和实效性。

三、我国应对气候变化能源法律制度的完善建议

1.建立低碳化立法理念

在制定能源相关立法时，需要用低碳化理念来转化和丰富其价值内涵，通过低碳生产方式和低碳制度达成对能源安全和能源效率的有效协调是低碳化时代新型能源法的发展方向之一。安全低碳的能源战略理念是未来能源体系的发展方向，实现从传统能源向低碳能源的过渡，建构起可持续的能源体系是至关重要的一步。[2]党的十七大结合我国经济增长中资源环境代价过大的问题，要求落实科学发展观，建设资源节约型、环境友好型社会的同时，提出在我国建设生态文明社会的发展战略目标。通过在我国基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式，建设一个生态环境质量明显改善的社会，最终实现生态文明观念在全社会牢固树立。党的十八大报告中提出的建设美丽中国的方针，体现出对生态文明理念及其落实再次加以强调并提上国家层面。我国在生态文明建设上所提出的一系列行动表明，落实可持续发展就要大力进行生态环境保护已成为我国社会发展中的重要战略问题。[3]

2.统筹协调立法

正在制定审议的《能源法》是一部纲领性法律，从法理和功能上来看，其应该是能源法中的基本法，是其他能源单行法的上位法，是能源法律体系的龙头，为其他单行法的创设与修订提供法律依据。我国在能源法立法过程中对能源政策任务的规定需要做到十分具体，涉及落实到能源、外交、环保、内政、商业等部门，并强调他们相互之间的密切合作。并且，需要设立专门的能源管理机构行使管理职能。

我国需要弥补能源单行法律法规的立法空白，从保障能源供应安全以及优化能源结构的需要出发，应当即刻着手制定《能源储备法》。能源储备是维护国家能源安全最直接的手段之一，建立和完善我国的能源储备体系不仅能提高能源供应的安全系数，也有利于使我国在现今国际能源市场不稳定的形势下处于主动地位。此外，我国在2018年1月1日正式施行《核安全法》，核能将是我国在今后一段时间内需要大力发展的能源部门，在有效缓解我国能源供应压力的同时，可以在一定程度上减轻温室气体的排放。但是，核安全一直是能源安全领域的重点难点，在监管机制、应急措施、核能政策的制定和实施等项下的规划管理上，《核安全法》可以起到制度保障的作用。

3.抓住机遇开展国际能源合作

经济机遇是所有能源变革中最核心的战略要素，能源的战略变革需要经济机遇的存在。就目前的发展而言，全球正处于一个能源变革的最佳机遇期，因为：其一，气候变化问题使新能源变革成为必然。要解决全球气候变暖问题，就必须减少化石燃料的使用，必须进行能源战略法律体系的变革。其二，全球能源供应现状为能源变革创造了条件。尽管人类可以通过技术的不断改进增加油气的产量，但化石燃料迟早会面临枯竭。越快的改变能源供应现状，越能保证能源体系的稳定和可靠。其三，全球经济衰退为能源变革的实践带来了可能性。全球经济衰退使能源需求下降，但低碳能源却发展迅猛，主要是因为各国均意识到低碳能源是未来经济发展新的增长点，试图通过经济刺激，大力投资新能源，使能源变革尽早进入实施阶段。[4]在全球经济一体化的形势下，抓住机遇，通过国际领域开展多边合作才是解决能源安全与发展问题最有效的措施。我国已先后签署和批准了《联合国气候变化框架公约》《京都议定书》等应对气候变化国际层面法律文件，与一些重要的世界性能源机构或组织，如世界能源理事会、世界石油大会等保持着密切的联系，与能源宪章组织、亚太经合组织等也存在着广泛的合作。[5]我国在完善能源法律方面应当进一步加大与国际间的沟通交流，加强对国际能源市场的把握和预测，早日与世界能源市场接轨。

4.技术创新

能源变革离不开技术进步，新能源体系的形成不仅取决于具有新能源潜力的能源自身，而且还取决于需求端，特别是能源利用技术方面的重大突破。第一，低碳技术的商业化。尽管核能在安全性上，水电、风能、太阳能在能效强度上与传统能源相比都存在一定差距，但其现有成熟技术已为低碳能源的商业化发展开辟了一条道路。加强低碳能源技术创新的商业化，使之具备与传统能源相抗衡的竞争优势，将是未来低碳技术创新的重点。第二，传统能源的去碳化。若仅将安全低碳的能源变革放在可再生能源和核能的构建上，是远远不能满足未来全球能源需求的。简单地抛弃化石燃料不符合能源演进的科学认知，只有建立在传统能源的去碳化基础上，将传统能源作为低碳能源组合中的一部分，才能实现真正的安全低碳。第三，相关技术的配套化。低碳能源特别是可再生能源在供给方式上与传统能源不同，这就需要对原有能源配套设施进行技术创新。电力汽车充电站的建设、社区家庭的节能设备都需要配套技术的完善，因此，相关配套技术的改进和研发在未来的技术创新中将占有一定比例。

5.政策支持引导与社会认知提升

政策引导是低碳能源转型最直接的方式之一。第一，政策支持是减少投资风险、吸引投资者必不可少的保障；第二，政策引导提高了低碳能源的市场竞争力；第三，政府的环境监管政策有利于低碳能源的良性发展；第四，低碳能源的市场运作与消费者的选择模式紧密联系。当然，这绝不意味着制定越多的法律政策，低碳能源产业就会发展越好，过多的法律政策甚至会阻碍市场机制发挥作用，因此，低碳能源法律政策应建立在“量少”“质优”的前提下。中国正在由一个低能耗国家向高能耗国家迅速转变，这对中国实现经济和社会的可持续发展构成了严重挑战。

社会认知的提升是建立低碳化能源法律制度体系的必要基础。首先，能源战略法律体系中应构建起社会认知所需的物质基础。低碳能源在进入市场的初期，引起能源价格上涨，影响消费者的基本生活是必然的，例如关闭燃煤发电厂，就会引起失业工人的再就业问题。若这些问题处理不当，极易引发社会不稳定，更可能造成社会对新能源战略的抵触。设立低碳能源基金，开展“绿色就业”技能培训，是达到强化社会认知的基本物质条件。其次，应加大对气候变化和能源安全的宣传，展开广泛的社会征询。社会征询不仅体现的是法律政策制定的程序性问题，而且是被社会认同的必经阶段。