总体国家安全观视角下水资源安全保障策略与关键问题思考

赵钟楠，田 英，李原园，王尔菲耶，黄火键，袁 勇

（水利部水利水电规划设计总院，100120，北京）

总体国家安全观是新时代保障国家安全的基本方略。 水资源作为重要的资源、生态和环境要素，是资源安全、生态安全的重要基础，同时事关经济安全、社会安全等领域，是总体国家安全观中的重要保障任务之一。 近年关于水资源安全的概念内涵、问题形势、评价方法和应对策略等研究众多，但从总体国家安全观的视角来看，这些研究对水资源安全概念内涵等方面的认识仍显不足，制约了水资源安全保障策略的针对性和有效性。 要在总体国家安全观的视角下，采取更加综合、系统、全局的水资源安全保障策略。 在辨析总体国家安全观对于水资源安全保障新要求的基础上，阐述了水资源安全与总体国家安全的相互关系；以总体国家安全观的内涵为指引，分析了水资源安全的概念内涵和保障策略；从完善我国水资源安全保障体系的需求出发，探讨了我国水资源安全保障需要回答的关键问题，为推动我国水资源安全保障战略的建立完善提供理论和方法参考。

一、总体国家安全观视角下水资源安全的内涵

1.总体国家安全观的内涵及对传统水资源安全认识的局限

国家安全是一个国家存续和发展等重大利益相对处于没有威胁的状态及其保障的能力。 国家安全是一个相对宽泛的概念，并且随着一个国家自身的发展阶段及其所处的国际政治经济环境变化而变化。 中华人民共和国成立以来，不同时期国内外发展面临的威胁不断变化，维护国家安全的主导思想也经历了从以维护军事和政治安全为核心的传统国家安全观向非传统国家安全观的转变过程。 进入21 世纪以来， 世界格局不断变换，全球治理体系和国际秩序加速变革，世界“百年未有之大变局”日益显现，全球政治、经济、军事、文化、资源、环境等领域面临越来越多的不稳定性和不确定性； 伴随着国内改革进入深水区，各种深层次矛盾日益凸显，保障国家安全面临的内外部形势日趋复杂。在这样的态势下， 党的十九大明确提出了总体国家安全观，强调“坚持以人民安全为宗旨，以政治安全为根本，以经济安全为基础，以军事、文化、社会安全为保障，以促进国际安全为依托，统筹外部安全和内部安全、 国土安全和国民安全、 传统安全和非传统安全、自身安全和共同安全”等要求。

对照总体国家安全观的内涵要求，目前对于水资源安全的认识主要存在以下局限。

一是单一化倾向，对于水资源安全内涵和外延局限于水自身，“就水论水”，未能从政治、经济、社会等相关领域的安全保障需求出发来认识水资源安全。

二是传统化倾向，片面理解水资源安全中的“资源”二字，认为水资源提供的安全更多的是从资源保障的角度来度量和施策。 事实上总体国家安全观中的安全涵盖了多方面的功能需求，从传统的资源保障视角来认识水资源安全较为片面。

三是静态化倾向，总体国家安全观强调统筹发展和安全，这意味着安全保障面临的主客体和内外部环境都处在动态发展变化中，需要把水资源安全放到人水关系交互发展、相互影响的动态系统中来分析。

2.基于总体国家安全观的水资源安全概念

针对目前水资源安全认识方面的局限， 从总体国家安全观的视角，应从以下三个维度来认识水资源安全概念。

第一个维度是耦合维度，即水资源安全与总体国家安全体系中各类安全的耦合关系。 这个维度需要避免“单一化”倾向，应从总体国家安全观的全域视角来认识。 水资源安全所扮演的角色，取决于总体国家安全观的重点领域与水资源要素发生直接或间接联系的边界范围。 在总体国家安全观的重点领域中，政治安全虽然与水资源安全没有直接关联，但作为总体国家安全观中的根本，是水资源安全保障的指针。 经济安全、资源安全、生态安全这三个重点领域与水资源直接关联， 水资源的可持续供给、水生态环境的健康稳定直接影响到这三个重点领域的安全状态； 社会安全、文化安全、国土安全与水资源也有联系，水事纠纷、水文化传承、水外交等方面如处理不善，会影响这三个重点领域；此外，水资源安全在一定程度上会影响到军事安全、 科技安全。 可以认为，政治安全是根本，决定了水资源安全的最高准则； 经济安全、资源安全、生态安全是核心，决定了水资源安全的内涵要义； 社会安全、文化安全、国土安全、军事安全、科技安全是外延，决定了水资源安全的范畴边界。

第二个维度是机理维度，即水资源保障总体国家安全观中各相关重点领域安全的机理。 这个维度需要避免“传统化”倾向，从各领域安全保障的现实要求出发来认识水资源安全的机理。 安全是一种满足程度，满足对应着功能需求。 水资源安全的机理，本质上就是水资源如何为总体国家安全观中各领域提供满足其安全的各种功能。 水资源首先是一种资源要素，作为经济社会存续发展的资源供给保障是水资源的基本功能之一；水资源其次是一种生态要素，为各类涉水生态系统稳定健康提供支撑调节是水资源的基本功能之一；水资源同时是一种载体要素，作为各类物质输送迁移消纳的承载转化空间也是水资源的基本功能之一。 资源、生态、载体三大基本要素，是水资源安全与总体国家安全观各领域耦合的物理机制。 一种理想的水资源安全状态是：水资源供给的数量和过程与经济社会发展的合理需求相吻合，水资源支撑调节的能力与生态系统稳定健康的需求相吻合，水资源的承载转化能力与各种负荷相吻合。 这三种功能与对应的需求主体并非相互割裂，资源、生态、载体三大基本要素对应的供给保障、支撑调节、承载转化等基本功能，是经济社会、生态环境等各个需求主体都需要的，对应着总体国家安全观中各相关重点领域的需求主体。

第三个维度是调控维度，即水资源安全物理机制中可以调控的环节。这一维度需要避免“静态化”问题，把水资源安全内嵌于人水关系交互动态的过程中。 根据对机理维度的认识，理论上，水资源的供给保障、支撑调节和承载转化等功能的提供，与经济社会、生态环境等保障主体的安全需求相吻合，便是水资源安全的理想状态。 事实上，一方面水循环的动态性和不确定性加上人类活动干扰，影响了各种功能提供的数量、 质量、位置和过程，即影响了供给侧；另一方面人类社会的发展和对安全预期的提升， 影响了各种功能需求的结构、目标和弹性，即影响了需求侧。 这种时空尺度上的错位，决定了理论状态的不可实现，相较于绝对吻合，时空尺度上供给与需求的相对均衡，便成为水资源安全调控的主要手段。 要实现这种相对均衡，从空间上看，要通过水资源承载能力与负荷的空间均衡来实现；从时间上看，要通过年内年际经济社会发展需求与水资源安全中主导功能的均衡来实现。 在大尺度上实现时空均衡的同时，更要分别针对供给侧和需求侧的调整，以更好地保障供给、更好地控制需求，前者通过更为有效的水资源调配基础设施和管理方式来实现，后者通过更为绿色的用水行为调整来实现。

从这三个维度可以认为，水资源安全是通过合理调控人水关系，更好发挥水资源的供给保障、 支撑调节、承载转化等功能，实现经济社会用水高标准保障、 水资源可持续利用、水生态环境优美健康、水事矛盾有效管控、水文化更好传承，以更好支撑国家总体安全的状态。

二、总体国家安全观要求下的水资源安全保障策略

针对总体国家安全观视角下的水资源安全内涵，新时期保障水资源安全应采取“空间均衡、设施完备、行为文明、服务现代、监管到位、风险可控”的总体策略。

“空间均衡” 是水资源安全保障的基本条件，是应对水资源安全供给侧和需求侧空间错位的根本措施。 这一策略以实现“水资源—经济社会—生态环境”复合系统中要素空间匹配为目标，以水资源承载能力作为空间均衡的基本出发点和度量值。

“设施完备”是水资源安全保障的主要抓手，是合理调控水循环过程，以更好地支撑保障重点领域安全为目标的手段。这一策略以构建高标准、成体系、自适应的水利基础设施为目标。

“行为文明” 是水资源安全保障的重要手段。 安全更多的是需求体验，因此合理调整安全保障主体的需求阈值，是保障水资源安全的重要方面。 通过加快形成高度自觉、集约节约的生活生产用水方式，从需求侧更好地降低保障要求。

“服务现代” 是水资源安全保障的重要目标。 安全是一种普世要求，并非对个别人群、个别区域的保障。因此，是否实现高品质、高保证、均衡化、舒适性的供水公共服务，是水资源安全保障成败的标志之一。

“监管到位” 是水资源安全保障的重要支撑，水资源系统自身具有不确定性，加上经济社会系统的动态变化，如何及时准确地掌握水资源安全供需两侧的实际情况成为保障水资源安全的基础支撑。 通过构建智能现代、 覆盖全面的水资源监控体系，可以有力保障水资源安全。

“风险可控”是水资源安全保障的重要补充。 在不确定性风险条件下，如何提高水资源安全保障程度，确保在各种外部条件下的保障水平，成为水资源安全保障的考虑因素。 通过强化多源互济可备、应对有力的水风险防控能力，可以有效管控风险，降低各种不确定性因素对水资源安全保障的干扰。

三、新时期加强水资源安全保障的若干关键问题

要实现上述水资源安全保障策略，按照总体国家安全观视角下水资源安全的内涵，新时期加强水资源安全保障需要重点回答好以下问题。

1.从发挥水资源供给保障功能、实现水资源供需时空相对均衡的角度，需要回答如何实现水资源最大刚性约束、如何科学设计水资源调配格局的问题

这两个问题的回答，依旧要立足于总体国家安全观的视角：从需求上要考虑经济布局、科技进步等对水资源的需求， 从供给上要考虑资源禀赋、生态安全等影响水资源的开发潜力，供需双方的分析要立足于发展和保护的全局需求与可能。 解答这一问题，要从空间上弄清楚，基于主体功能的人口、经济、产业布局趋势和基于自然特点的河湖水系分布与资源开发潜力之间的矛盾统一性，确定水资源—经济社会—生态环境复合系统的空间格局和结构，从而在宏观格局上研究水从哪里来、 到哪里去、怎么去的问题。 在明确宏观格局的基础上，对于受制于资源禀赋压力而难以保障水资源供给的区域，要明确水资源开发利用上限，进而确定倒逼条件下的节水要求； 对于水资源禀赋较好、本地需求较少的区域，要明确可能的水资源战略储备程度以及储备供给的区域和方式。

2.从发挥水生态系统稳定健康的支撑调节功能、维持涉水生态系统稳定健康的角度，需要回答如何更好地推动水生态保护治理的问题

水的生态要素表现为水域、水量、水质、水流等不同的角度。 从水域角度，即水生态空间，要明确给生态系统留多少水生态空间， 包括水源涵养空间、水域岸线空间等；从水量角度，要在水资源供给保障功能中得以体现；从水质角度，要明确在水文情势和生态环境状况发生巨大变化背景下，如何科学确定和动态调整水环境容量的问题；从水流角度，即水文过程的维系，重点是河湖生态流量，要回答如何确定、如何监测、如何管控生态流量。 在明确水域、水量、水质、水流等角度的基础问题后，下一步从山水林田湖草沙系统治理出发，针对不同问题组合情况下的复合问题，提出有针对性的水生态治理修复模式。

3.从发挥水资源输送迁移消纳的承载转化功能、维系以水为载体的各种循环通量的稳定和可持续性的角度，需要回答如何构建水网格局、如何有效防控风险等问题

广义上的水网不仅限于供水网，而是涵盖河湖水系网、 人工渠系网、组织调控网三网在内的大水网。 这一大水网所发挥的作用，体现在自然—人工耦合下的水循环通量的维系和调控。 水资源风险针对着水循环本身的不确定性问题，要发挥好水资源承载转化的功能，就要强化水资源风险管控，在识别复杂系统条件下水资源风险的来源、 表征和影响的基础上，找出水资源风险管控的关键环节，做好相应的防控预案， 以更好地开展水资源的适应性管理。