在电力体制（市场）改革中建立成本收益分析制度

2020-01-19张敏国网漯河供电公司

环球市场 2020年27期

张敏国网漯河供电公司

总结2002年以来我国电力体制（市场）改革的历程和成果，会有人觉得自己一直在努力，但没有取得直接而显著的成绩。为什么会有这样的结果？我认为这与我国电力体制（市场）改革方法不科学有关。我们强调体制改革和市场建设本身，但我们没有清醒地认识到，这些只是手段、工具和路径。改革的目标和任务是提高资源配置效率。我们还没有建立一套科学的方法来构建手段与目标之间的逻辑关系。因此，“改革”现象在一定程度上是因为“改革”而产生的。

一、成本收益分析的主要内容

成本效益分析是通过综合比较公共项目或公共政策的总成本和效益，在判断净收益或“收入/成本率”以及社会公益性的基础上，评估项目或政策实施价值的经济决策方法[1]。成本效益分析广泛应用于政府公共决策和管理中，以实现公共项目投资效益最大化，提高整个社会的公益性。

二、成本收益分析的主要问题

成本效益分析方法本身也存在局限性和不足。首先，很难考虑间接或二级市场效应。一般来说，成本效益分析只计算直接成本和效益，各因素之间的相互作用是全面的，包括直接的、间接的、单向的和双向的。其次，不确定性的影响难以量化。有些因素充满了不确定性，其成本或收益依赖于太多的情景，因此实际定量计算只能基于简化或典型情景。最后忽视了分配效果和公平性。

三、当前我国电力体制（市场）改革中建立成本收益分析制度的政策建议

（一）对拟出台的电力体制（市场）改革方案或政策建立成本收益预评估制度

目前，我国电力体制（市场）改革由中央和省级政府协调实施。中央制定总体规划和宏观政策，省政府根据本省实际情况制定具体实施和配套措施[2]。建议由国家能源局负责制定，国家发改委负责，制定新的国家和省级电力体制（市场）改革方案和配套政策，建立CBA法预评价制度。评估的主要内容是新方案或配套政策的成本、效益和净收益的规模和范围。规定只有纯收入大于零或成本效益比大于规定值的项目或政策，才能征求有关单位的意见，报中央或省级政府研究决策，成本效益分析报告应当作为征求意见和政府研究决策的重要依据。

（二）建立电力体制（市场）改革的成本收益年评价报告制度

针对我国电力体制（市场）改革相对薄弱的成本效益分析，根据各省，有关工作总结、检查和报告的有关规定，建议国家能源局建立国家和省级电力体制（市场）改革年度成本效益评价报告制度。同时，地方组织要具体负责编制国家和省级电力体制（市场）改革成本年度效益分析报告。年度报告可以按照统一的内容，和格式编制，计算当年各项，电力体制（市场）改革和配套政策的具体项目和成本效益量，并根据计算结果对各项改革或政策的有效性提出评价意见和建议。年度报告应当向政府有关部门有选择地向社会公布。年报制度可以作为电力体制（市场）改革的配套政策。当前，我国电力体制改革应积极建立成本效益分析体系，要在对现有体制（市场）改革方案和相关政策进行评价的基础上，进一步理清思路，系统开展深化和配套改革。一方面对相关利益相关者具有一定的约束力，另一方面也为下一步改革的实施和配套政策的完善提供了重要依据。

（三）以成本收益分析为基础推进专项改革和配套政策制定

除输配电价格改革外，2015年“9号文件”提出的其他专项改革尚未完成，有些进展并不顺利。如果用成本效益分析法来探究专项改革进展不畅的原因，不难发现，主要原因是一些专项改革的净收益不大甚至是正收益。以增量分配改革为例，在不排除现有电网企业的前提下，由不同投资者独立投资、经营、核算的增量分配改革净收益，与两大电网企业的综合投资运营相比无疑是小巫见大巫。增量分配改革的失败可能还有其他原因，但经济合理性是最主要的原因。

（四）以成本收益分析为手段构建中国特色电力体制（市场）

2002年“5号文件”提出的方案借鉴英国模式，以区域发电侧市场建设为中心，2015年“9号文件”借鉴美国经验，尊重各省改革自主权，以零售市场建设为重点，包括现货市场。如何建设符合中国国情的中国电力系统（市场）？成本效益分析可以为我们找到思路。目前，至少有两项制度（市场）改革尤为重要：一是以消除省际壁垒为制度条件，建设跨省、跨地区市场。资源与市场的严重不对称是我国的国情。目前，跨省跨区域的交易仍以省际间的盈亏调整为基础，而不是以区域乃至全国的资源与市场整合为基础[3]。后者显然拥有更大的净收入。二是以取消双轨制为市场条件，建设省内统一市场。计划电量或电价与市场电量或价格并存的“双轨制”开始出现内部矛盾，并逐渐影响“双轨制”的政策效果，使得计划机制和市场机制都受到限制。比如，无论现货市场价格上限高不高，价格下限不低，还是分时电价峰谷价差太小，导致各省最高负荷不断刷新，但最大负荷年利用小时数不断减少。