社会转型期完善湖南高校法律顾问制度的法律思考

2020-01-18伍琳徐喜波湖南外贸职业学院

环球市场 2020年14期

伍琳徐喜波湖南外贸职业学院

在社会转型期，人们的行为和生活方式、价值理念会发生显著变化。伴随我国全民法律意识的提高和教育教学改革的发展，我国高校在各类教育教学活动中所面临的涉诉或非涉诉风险逐步增长，依法治校，如何落实高校法律顾问制度，成为各省市亟待解决的重要问题。

一、完善湖南高校法律顾问制度的背景

（一）依法治校的必然要求

根据2003 年7 月17 日教育部发布《关于加强依法治校工作的若干意见》（教政法〔2003〕3 号）的规定，依法治校是贯彻党的十六大精神，推进依法治国基本方略的必然要求，是教育事业深化改革、加快发展，推进教育法制建设的重要内容，该意见首次提出学校要通过聘请法律顾问或建立法制工作机构等形式，加强学校法制教育和法律服务。2012 年发布的《全面推进依法治校实施纲要》将建立学校法律顾问制度作为重要目标任务.2016 年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》，明确事业单位探索建立法律顾问制度。可见，高校推行法律顾问制度是依法治校的重要组成部分，是教育教学法制化的重要抓手。

（二）其他省份高校逐步普遍聘请法律顾问

在国家关于学校聘请法律顾问相关政策的指导下，各省市地区教育行政部门结合本地区实际情况，推动并普遍落实学校聘请法律顾问，如：2016 年1 月河北省教育厅出台《关于普遍建立学校法律顾问制度的意见》，要求在2016 年底全省各级各类学校普遍建立法律顾问制度；2016 年9 月湖北省教育厅发布《关于建立健全教育系统法律顾问制度的实施意见》，要求2017 年底之前全省普通高校普遍设立法律顾问；上海市、江苏省、黑龙江省等省份教育行政管理部门都先后出台相关文件，对学校落实法律顾问制度进行规范。

（三）践行法治湖南和防范高校法律风险的必然要求

湖南省委、省政府为全面落实依法治国的基本方略，推进社会主义民主与法治建设进程，作出建设“法治湖南”的重大决策。法律顾问制度作为依法治校的重要组成部分，对建设法治湖南具有积极意义，是落实国家有关依法治校政策，践行法治湖南的必然要求。其次，随着湖南高校校外联系合作深化拓展和教育改革的发展，高校管理面临的法律风险越来越多样化，涉及民商事、劳动人事、教育行政、师生权益保障、知识产权等众多领域，高校法律风险防范以及案件纠纷处理的复杂性、专业性不断提升，要求具有足够专业的法律知识支撑的人员和机构去负责处理。法律顾问制度为学校教学科研管理工作提供法律意见，预防法律风险，依法处理各类涉法纠纷，成为保障学校及教职员工合法权益的必然选择。

二、湖南高校法律顾问制度实践中存在的问题

（一）湖南高校推行法律顾问制度缺乏详细规定

2015 年5 月7 日长沙市教育局发布《长沙市教育法制工作规则》，明确建立法律顾问工作机制，所需经费按有关规定予以保障，明确长沙市教育局可组建全市教育法律顾问团，负责为全市教育系统各单位提供法律服务，同时规定聘请法律顾问应当签订聘用合同，并在合同中明确约定法律顾问的工作内容。2017 年11 月2 日湖南省发布《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的实施意见》，要求在2018 年底前包括高校在内的事业单位全面建立法律顾问制度。2018 年4 月长沙市教育局发布《长沙市教育局法律顾问管理办法》和《长沙市教育局法律顾问服务质量考评办法》，规范法律顾问管理和服务质量考评工作。上述文件规范对于湖南高校推行法律顾问制度具有一定的指引和示范效应，但是从湖南省全省层面来看，对于高校法律顾问的聘任（包括选聘程序、任职资格、任职年限）与解聘、法律顾问聘任合同内容、法律顾问职责定位、法律顾问与高校之间的法律关系、双方权利义务、法律顾问工作机制、法律顾问工作经费保障、法律顾问工作管理与服务质量考核等未予详细规定，湖南各高校根据各自的校情自行选择，做法不一，缺乏科学性、规范性的制度指引，导致法律顾问制度在湖南各高校运行效果参差不齐，未能充分发挥改进、提高高校管理水平，堵塞管理漏洞的作用。

（二）湖南高校法律顾问工作缺乏科学完备的程序规范

目前湖南高校法律顾问制度已经解决了“聘不聘法律顾问”的问题，但法律顾问在工作过程中没有建立一套科学完备的运行流程和程序规范，法律顾问工作实效不高，如：对于哪些工作需要经过法律顾问、需要经法律顾问审查的工作程序怎样、法律顾问意见是否采纳、如何采纳没有规定，法律顾问往往成为领导征询意见或者高校需要诉讼时方被提及的角色，其工作以事后救济为主、事前防范相对不够，对于高校教育教学改革决策、人事用工处理与决定等涉法事宜不能及时提供法律意见，更不能及时履行“依法治校”参谋作用。

（三）法律顾问人员专业素养不高、专业知识不全面

高校法律顾问队伍工作人员专业素养不高、专业知识不全面、队伍实力不强，导致高校法律事务管理总体上效率不高，其主要表现为：一是采取聘用校内法学专家模式的部分高校，因校内专家与高校的决策存在利益冲突可能导致校内专家难以独立、客观的出具法律咨询意见，且校内专家身兼教学，在法律实践方面的经验有限，难以处理高校面临的所有法律事务。二是采取外聘律师事务所等法律服务机构的部分高校，由于目前大多数律师事务所多为单兵作战，选聘的律师事务所派出担任高校法律顾问的往往是一名或者数名律师，而每位律师均有各自的专业方向，但由于顾问服务费有限，律师事务所难以配齐高校所需的所有专业方向律师，且外聘律师还存在懂法律，不懂教育的专业知识限制，难以为高校依法治校提供全方位的法律服务。

三、完善湖南高校法律顾问制度的具体建议

（一）推进高校法律顾问制度的地方立法进程

我国法律层面对于高校法律顾问制度无专门规定，尚有的规定散见于一些政策和规范性文件中，其规定比较笼统、效力层次比较低，且多为纲领性规定，操作性和指导性弱，然要修改或者制定法律、提高立法的层级，需要经过法定程序和一定的时间，在此之前，湖南省各级政府及教育出关部门可从制定政府规范性文件出发，逐步提升到地方性立法，不断推进地方立法进程，解决法律滞后存在的问题，尽早为高校聘用法律顾问提供制度依据，提高高校法律顾问制度运行的规范性。

（二）增强湖南高校管理层依法治校意识和能力

湖南高校应建立依法治校长效机制，培养高校领导和教职员工对法律的敬畏之心，积极引进懂教育、懂法律的高学历人才进入高校教育教学管理队伍，加强对教育教学管理队伍的普法宣传和培训，不断提供高校管理层依法治校意识。同时，逐步促进高校治理信息公开、校务公开，促使高校在决策制定与执行、教学教研管理等各环节依法及时公开相关信息及进程，不断提升依法治校能力，为法律顾问参与高校事务营造良好的法治生态环境，充分发挥法律顾问的作用。

（三）完善湖南高校推行法律顾问的配套机制

在湖南省《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的实施意见》的基础上，由湖南省教育厅等相关政府部门进一步制订法律顾问参与高校法律事务的工作规则和配套机制，明确高校法律顾问的功能定位、制定法律顾问选聘和解聘管理办法和经费保障机制、明确法律顾问参与高校教学教研管理事务的领域和环节，细化高校法律顾问工作范围、工作标准、权利义务，拟订高校法律顾问聘任合同示范文本，从制度层面保障法律顾问参与高校法律事务的广度、深度、标准化。同时，要从制度层面对高校法律顾问工作报告制度、服务质量考评制度、工作档案管理制度等法律顾问制度运行机制进行规范，为各高校提供制度指引。

（四）湖南各高校应健全法律顾问管理制度

湖南各高校在政府及教育主管部门未出台相关意见指引之前，可参考江苏省、广东省、上海市等其他省市有关建立健全教育系统法律顾问制度的有关办法，根据各校校情、健全法律顾问管理制度、及时出台相关规章制度，使得法律顾问工作有规可循，推进依法治校工作的步伐。主要有：

1.制定《法律顾问管理办法》，一是要明确建立或明确学校负责法制工作的机构，组建法律顾问队伍不能局限于聘请1-2 名法律专业人士，法律顾问队伍可聘请校内具有法律职业资格或律师资格的法学专家或者律师等其他法律专业担任学校的法律顾问，需要强调的是法律顾问队伍中应配备具有民商事、劳动人事、知识产权、诉讼与仲裁等专业法律事务处理经验和教育教学管理经验的专业人才。二是要明确法律顾问的选聘流程，对于校内法学专家可通过公开竞聘的方式选聘，若从律师事务所或者其他法律服务机构选聘，建议采取公开招投标方式进行，并从投标文件编制、法律服务机构规模与实力、法律服务机构内部管理、法律服务机构人员配备、拟派服务团队人员配备（包括民商事、劳动人事、侵权纠纷处理、知识产权等方面专业法律人士）、法律服务机构担任法律顾问的业绩、法律服务机构在高校等教育系统中的业绩、法律服务机构获奖等方面进行评分、择优选聘，有条件的高校还可委托专业的招投标机构进行招投标。三是在管理办法中明确高校法律顾问的工作范围，主要包括法律咨询、出具法律意见、拟订和审查法律文件与规章制度、协调处理纠纷、校内法律宣传与培训、知识产权保护等方面。四是在管理办法中要对法律顾问经费预算、经费保障、法律顾问的辞退与解聘等法律顾问管理机制进行明确规定，以规范管理、提供工作效率。

2.拟订《法律顾问聘用合同》格式文本，目前湖南省范围内外聘法律顾问（如律师事务所），所采用的多为法律服务提供方的格式合同，未能体现高校法律顾问在工作职责、工作机制等方面的特点，建议各高校在上级主管部门出台《法律顾问聘用合同》示范文本之前，参考政府法律顾问聘用合同等协议、会同校内专家、邀请合作律师，根据自身校情，拟订《法律顾问聘用合同》格式文本，其内容至少要包括：双方当事人信息，法律顾问的工作职责、工作方式，双方当事人权利与义务，法律顾问的报酬及支付方式，合同期限，合同变更、生效与解除，保密与知识产权归属，违约责任及争议解决方式，双方约定其他事项等条款，重点是要明确法律顾问参与教育教学管理活动的范围、机制和权利义务，制作适合于高校发展自身发展的格式合同，让法律顾问工作约定清楚、落到实处。