浅谈PPP 模式下城市轨道交通项目成本管理问题与对策

张元 中南林业科技大学

一、PPP 模式的概念

PPP 模式即Public-Private-Partnership的缩写，意为政府与民营企业的公共私营合作制，由于政府收入来源的有限性，无法满足基础设施建设项目的融资需求，由此产生了PPP 模式。在该模式下，政府通过招标的形式选择与其合作建设项目的民营企业，并在后续的合作过程中对企业进行监督与控制，从而实现双赢。

二、PPP 模式的特点

（一）伙伴关系

在PPP 模式下，政府与企业之间更倾向于平等合作，而不是管理与被管理，政府需要充足的基础设施建设资金，而企业需要降低投资的风险以及相应的扶持政策，两者协同合作、互惠互利。

（二）利益共享，风险共担

PPP 模式的合作关系中，政府起到主导作用，同时也尽可能更多的让民营企业参与到项目建设的整个流程中来，双方共同对项目运行的整个周期负责，在降低了民营企业投资风险的同时引进了民营企业有效的管理技术与方法，有助于提高效率、降低风险。

（三）涉及主体多，合作周期长

PPP 具有长期性。由于基础设施项目长期服务公众的特性，政府与企业双方在运营、融资、维护方面深入合作从而获得稳定回报，这就需要二者维持稳定的长期合作关系。同时，PPP 项目建设时需要考虑的因素也较多，会涉及银行、税务等多个部门。

三、PPP 模式在轨道交通领域中的应用

截至到2019 年，全国地铁运营线路长度达5181 公里。按照“十三五”的规划，未来两年内我国地铁建设投资额将达到2 万亿元，地铁建设总里程达到8600 公里。如此庞大的建设规模仅靠政府资金难以维持，PPP 模式的应用缓解了政府的财政压力，成为政府多元化融资的重要手段。据资料统计，我国43 个城市中有39 个都在轨道交通建设中应用了PPP 模式，涉及项目135 个，总投资规模达到24000 多亿元，可谓规模巨大。由此可见，城市轨道交通PPP 项目建设在我国发展迅速。

四、PPP 模式下轨道交通项目可能存在的成本管理问题

PPP 作为一种新型的融资模式，对提高经营效率、促进投资主体多元化、协调各方利益都有积极意义。然而由于我国轨道交通PPP 项目推行时间较短，仍存在着一系列问题。下下文主要针对成本管理问题进行分析。

（一）建设周期过长、成本较高

由于城市轨道交通项目建设时间长，成本控制难度较大，受地质、气象等因素的干扰，会导致施工难度增加从而增加原有预算成本。此外，政府审批、决策周期过长有可能造成资金无法及时下达，不仅会影响项目进度，还会导致资金闲置过程中的成本增加，降低资本利用率，影响后续工作。

（二）后续运营成本高，项目收益无保障

政府发展城市轨道交通主要考虑公益效益，受运行路线客流量的影响，很可能导致项目的后续运营无法与预期收益同步，且轨道交通项目的日常维护也需要消耗较大的成本。此外，一些轨道交通PPP 项目建成后，政府或者其他投资人新建、改建其他项目，与该项目形成竞争，对收益造成了极大影响。虽然政府与企业共担风险，承诺对特定亏损进行补贴，但补贴的额度与方式都暂无明确规定。

（三）成本管理体系不健全，缺乏风险意识

我国PPP 模式仍处于发展阶段，相关制度还未完善，没有一套完整的成本管理体系来进行测评，因此在项目建设过程中很难合理管控成本。此外，由于PPP 模式的特殊性，其实际控制风险的能力相对较差，部分民营企业只重视短期效益，对一些不合理的项目进行管理，造成了资本的额外消耗，不利于后续工作的开展。

五、针对城市轨道交通PPP 项目出现问题的解决对策

（一）做好前期工作，及时签订合同

由于城市轨道交通项目建设过程中会受多方因素影响，在项目实施的前期应重视项目勘察和方案设计，深入研究建设成本和使用周期的关系，考虑多方面因素综合评估项目可行性，尽可能设计最优方案，达到资金的最大化利用。此外，政府审批流程较复杂，项目开展的各个阶段都应及时签订相应合同，明确各方权利和义务。

（二）加强预算管理，严格把控成本

城市轨道交通项目的施工周期相对较长，施工量大，因此，做好预算管理十分必要。

在前期招标阶段，应制定严格的招标文件，确定合理的招标控制价，防止由于价格过高增加成本。

在项目建设阶段，则应从质量和进度两方面把控成本，提高工程完成质量能够降低二次加工率，避免了重复使用劳动力而导致的成本消耗。此外，应在保证安全和质量的前提下加快施工进度，加强项目相关人员的沟通与协调，保证项目正常推进，从而达到降低成本的目的。

在项目的运维阶段，应提高风险意识，确定合理的运营方案，尽可能减少经营亏损的发生。同时应及时做好项目设备的维护、更新工作，使项目维持有效运转，提高经营效率。

（三）完善项目成本控制体系，落实成本控制措施

由于PPP 项目多个主体的特性，不论政府还是企业都应积极关注项目成本管理。政府作为主导地位，应成立控制成本领导组，建立健全成本控制体系，保证成本管理工作有据可依；企业则应该配合政府工作，制定完善的成本管理制度，使项目全过程处在有章可循的状态。

六、结语

成本管理是降低成本、提高经济效益的重要手段。对于PPP 项目实现物有所值有着积极意义，作为我国PPP 项目的重点建设范围，加强轨道交通项目成本管理对于企业提高市场竞争力、政府为社会公众提供优质服务都有着重要作用。