上海自贸区的发展难题以及带给临港新片区的建设启示

杨若晶 上海外国语大学

2013 年9 月，中国（上海）自由贸易试验区（以下简称“上海自贸区”）正式挂牌成立。上海自贸区对于中国改革开放具有正面作用，是我国为实现利率市场化、人民币国际化而做出的大胆尝试。但随着时间的推移，上海自贸区离它的预期目标仍有较大的差距，它的光环正在快速褪去，人们对它的期望也在逐渐降低。

尽管如此，起初建立上海自贸区的初衷就不完全是为上海的GDP 发展增加多少贡献，而是希望通过自贸区来为政府管理市场提供新的、可以复制的模式，并在条件成熟的情况下对外推广。中国自贸区的潜力尚待挖掘，只是需要客观正视改革开放措施所带来的困难和阻力、外部经济冲击和国际贸易摩擦等因素。

一、上海自贸区面临的发展难题

（一）传统机制形成定式

上海自贸区建立后，很多中央开放改革的配套政策及措施仍未到位，上海方面被动等待；此时，传统体制机制乘虚而入，从区外延伸到了区内扎根，形成了某种定势。上海政府仍然将经济增长情况作为地区发展的重点工作，由于GDP 至上的思维没能转变，所以自贸区在地方监管的过程中，还是按照传统管理方式管控，没能发挥自贸区的潜在价值。自贸区管理工作仍然沿袭传统的开发区管理方式，虽然管理方式简单、目标明确，但是会在运行期间带来诸多负面效应。

（二）金融风险束缚了创新力度

利率市场化和人民币自由兑换所带来的各类风险是上海自贸区发展面临的最大难题。若试验区进一步扩大开放，将势必与区外的制度、管理体制等形成较大差距，在利率、汇率、税率、资金价格差异、流动性差异等机制的作用下，自贸区将承受利率双轨制带来的金融套利压力和跨境资本的袭扰。人民币存款利率市场化对国内金融市场体系、商品价格体系，对外人民币结算都会产生很大影响，究竟是正面影响多还是负面冲击多无法确定。因此自贸区目前平缓的发展现状本身就是创新突破与风险防范相互制约的平衡结果。

二、临港新片区所承接的发展使命

在2018 年首届进博会开幕式上，习近平总书记将“增设上海自贸区新片区”列为交给上海的新三大任务之一。新片区的成立和运行在贸易保护主义蔓延的当下，显示了中国扩大开放的坚定决心，不仅推动国内经济高质量发展，也将为世界经济发展注入信心和活力。

如今上海自贸区已经有了将近七年的实践，在对外开放和制度创新方面积累了很多经验。接下来，作为上海最后一块发展战略新空间，临港新片区将承载中国新一轮对外开放的历史使命。作为增设区域，上海临港新片区自身拥有上海自贸区所不拥有的一些优势条件，然而一些共性的难题仍然摆在规划者的眼前。

三、促进新片区持续发展的建议

（一）横向对比创新体制建设

在上海自贸区开设之前，国务院曾提请全国人大常委会在自贸区暂停执行《外资企业法》《中外合资经营企业法》和《中外合作经营企业法》，这显现出在多个领域放宽了我国专门针对外资的进入领域的重要信号。但问题在于，在上海自贸区暂停执行这几项法律期间，国内其他地方也已在推进此项改革，客观上冲淡了上海自贸区能够显示的改革成效。因此在打造上海发展战略新空间的同时，临港新片区管委会一方面需要对标东京、纽约等全球城市的最高建设标准，确保高起点规划、高强度开发、高水平建设；另一方面也需要横向比较上海本地其他开发区和工业园区的优惠政策、扶持力度，在遵守客观经济规律的同时对标和借鉴海南自贸区、中国香港和新加坡的顶层设计方案。

（二）聚焦产业带动发展

与以往自贸区改革方案相比，聚焦产业，是增设新片区不同于上一轮上海自贸区扩区之处。当前，集成电路、生物医药、人工智能、航空航天等前沿产业正加速在临港新片区内集聚，“产城融合”将是临港新片区结合自身优势形成特色的关键。事实上，国际上“产城融合”的成功经验不在少数。美国尓湾产业新城经历了近40 年的发展，以生物医药、信息通讯、软件、新能源等高科技产业为主导的多元化产业结构，成功打造了加州海岸城市中的核心科技港湾，被美国人称为“第二硅谷”；新加坡纬壹科技城通过实施多元化的产业结构战略，吸引企业和应用型研发机构入驻打造完整产业生态系统。

（三）运用科技突破创新难题

在新片区的开发过程中存在诸多结构性难题：开放的签证政策与不完整的地理隔离条件、互联网便利政策与意识形态风险、蒙代尔三元悖论等，这些难题最终的“答卷”将直接定义临港新片区的区域性质，成为外界评判新片区成功与否的标签。为此，建议通过新科技突破原有的管理模式局限。未来，类似通过大数据预查金融风险、通过人脸识别技术调控落地免签人员、通过人工智能降低货物仓储无监管风险等更多技术与制度的合作还有待探索。

四、结语

上海临港新片区的出现为上海经济发展灌入了新活力，但是在新片区发展过程中，必须针对过去自贸区传统机制形成定式、受制于金融风险成本的问题，结合新片区的新定位和新优势提出横向对比创新体制建设、聚焦产业带动发展和善用科技手段突破创新难题的方法，解决上海自贸区建设后存在的问题，掌握影响新片区持久运行的因素。希望本文提出的建议可以推动上海临港新片区长久、持续的发展。