农业转移人口就业服务体系研究综述

史主生

(内蒙古社会科学院 内蒙古 呼和浩特 010010)

农业转移人口是我国第二、三产业劳动力的重要来源，是我国实现全面小康社会、从发展中国家迈向发达国家的重要力量。十八大报告提出：要加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖。随着国家不断放开中小城市的落户限制，农业转移人口市民化的关键问题已从户籍制度转变为农业转移人口的就业问题，而就业质量的好坏又与农业转移人口就业服务体系的建设密切相关。伴随着农业转移人口在第二、三产业中越来越重要的地位，以及国家对农业转移人口市民化的重视，国内关于农业转移人口就业服务体系的研究也越来越多，主要集中在以下几个方面：

一、有关农业转移人口就业培训体系构建的研究

(一)建立以市场为主的培训体系

是以政府为主建立培训服务体系，还是建立以市场化道路为主的培训体系？学者们就此展开了讨论。何腊柏(2006)认为构建农民工培训体系要用市场经济思维区分界定政府及其相关主体的培训责任，用市场化的方式确定培训对象，用市场竞争机制的方式选择培训机构。[1]张三保、吴绍棠(2006)进一步确立了政府在构建农民工培训体系的角色定位，通过发挥政府的主导作用和服务职能，走市场化道路，刺激吸引企业和农民工的培训需求是构建发展农民工培训体系的必经之路。[2]王华轲(2016)更进一步指出：政府与企业在新生代农民工培训中的角色定位不准确是当前农民工培训缺乏实效的主要原因，农民工培训必须以用工企业为承担主体，政府则通过制度供给和经费保障来推动农民工培训。[3]梁栩凌、王春稍(2014)则基于北京市农民工培训的实地调查，发现政府在农民工培训中既存在法律和市场机制的缺位问题，又存在直接参与培训和编写教材的越位问题，解决问题的思路应从政府角色定位纠偏入手，逐步完善培训市场机制，农民工培训管理体制。[4]

(二)建立农业转移人口职业培训的方式体系

农民工具有跨区域流动、城乡流动以及接受培训时间较为零碎等特点，基于这些特点，学者们从多个角度探讨了农业转移人口培训方式体系的构建。王运宏(2008)从农民工存在空间流动特点的角度，提出构建农民工培训体系需要区域联动、城乡联动、企校联动以及技能与素质联动，并在支持体系、服务体系、内容体系以及农民工成长体系上下功夫。[5]杨晶、赖文燕(2017)基于新生代农民工对互联网接纳程度较高，以及互联网教育模式下具有培训资源丰富、资源可共享、培训费用低、课程可定制等特征，建议构建基于“互联网+”模式的农民工培训体系。[6]

(三)建立农业转移人口职业培训的内容体系

针对当前许多培训学校的培训内容与农民工需求脱节，培训内容单一、过于侧重技能培训而忽视人文素质的提高等问题，赵燕萍、吴子国、韩新宝(2011)提出要构建以就业培训、创业培训、城市适应性培训的培训内容体系，就业培训需要根据农民工就业行业的特点开展有针对性的培训；创业培训要以“培训、引导、扶持”为方针，让农民掌握创业的基本知识及运作规程；城市适应性培训则是为了农民工能更好地融入城市社会，进行的包括健康教育、优生教育、安全教育、家庭教育指导、环保与节约意识等方面的培训。[7]李薇、张学英(2014)从农业转移人口融入城市的视角，也提出了类似观点——培训内容应以农业转移人口融入城市为核心，包括职业技能、文化素质、城市生活常识、社会心理四个方面，另外还要根据我国产业升级的要求设立培训项目和设置课程。[8]

二、有关农业转移人口就业信息服务体系的研究

(一)建设一体化的农业转移人口就业信息服务体系

在众多对农民工就业信息渠道进行的调查分析中，研究者发现农民工转移就业主要依赖社会网络。[9][10][11][12][13]然而，利用社会网络却不能获得较高工资或者声望较高的职业(Bridges等，1986；Staiger，1997)。一些学者开始探讨建立针对农民工的信息服务体系，其基本思想为：以政府为主导，以市场为依托，[14][15]建设一体化的农民工信息服务体系，将一直被社会边缘化的农民工群体逐步纳入到国家公共服务的轨道和现代化的社会环境，以便为农民工提供“一站式”的政府服务。[16]

(二)建立跨区域的全国性就业信息服务平台

农业转移人口就业具有全国性跨区域流动的特点，但由于企业用工信息和农民工求职信息之间交流渠道不畅造成了农民工无序流动。游翀、王永奎(2012)认为农村劳动力流动就业信息体系存在四方面的问题：一是劳动力基本信息散乱，包括外出务工人员的工种技能、就业行业、工资情况、社会保险没有统一的归档调查；二是农民工就业信息来源渠道有限，以亲戚、朋友、同乡介绍为主；三是缺乏规范、统一、完善的劳动力就业信息服务机构；四是缺乏供求双方联系沟通的机制，导致企业和农民工之间难以互换信息、顺利交流。因此，必须强化信息化建设对就业工作的支撑作用，建立跨区域的全国性的就业信息服务平台，发挥好劳动社会保障网、劳动和社会保障卡、12333劳动保障热线、手机短信四种网络技术资源的优势，实现网上经办、政策宣传、短信推送、就业和培训信息查询等功能。[17]杨玫(2013)指出要研究建立全国性和区域性的农民工信息服务系统，统筹建立全国性和区域性的“农民工门户网站”，统筹规划建设农民工市民化相关数据库，通过互联网，整合部门间、区域间缺乏系统性的信息资源和服务，推动各级政府与用人单位之间的信息沟通和共享。[18]

三、有关农业转移人口社会保障体系的研究

社会保障体系是农业转移人口就业服务体系的重要组成部分。相较于城镇居民，农民工社会保障权存在缺失的情况，包括：工资薪酬待遇较差、合同签订率较低、养老保险、工伤保险、失业保险缺乏保障等问题。[19]

(一)农业转移人口社会保障体系模式的选择

对于农民工社会保障体系，争议最为广泛的是应该建立什么模式的保障体系。以往的相关研究大致可分为四类：第一类认为将农民工纳入城镇社保或者建立只涉及农民工的社会保障体系不具有可行性，应该将农民工归入农村社会保障体系。[20]第二类认为应该将农民工纳入城镇社保网络，以便建立全国统一劳动力市场的需要，有利于未来将农村保障体系与城镇保障体系进行衔接，进一步推动农村经济发展的需要，促使城乡保障体系有机衔接。[21][22]第三类认为农民工身份的过渡性要求一段时间内需要建立既有别于农民，又有别于城镇职工的专门为农民工服务的社会保障体系。[23][24][25]第四类认为农民工不同于纯粹的农民，农村社会保障制度已经不能满足农民工的需要，应根据农民工实际情况建立在大范围内归农村社会保障体系管理，小范围内又有一定特殊性的社会保障制度。[26]

(二)农业转移人口合法权益服务体系的构建

构建农业转移人口合法权益服务体系，有助于维护农业转移人口在签订劳动合同、按时领取工资、缴纳工伤保险等就业方面的合法权益。杨发智(2008)提出，政府要通过构建农民工合法权益服务体系的方式来提升农业转移人口的就业质量，并指出，发挥好工会在维护农业转移人口合法权益上的作用是关键。[27]张兆楠(2014)认为，农民工合法权益得不到及时有效保护，很大程度上源于农民工合法权益制度构建方面存在不足，需要通过提高农民工综合素质、制定完善保护农民工合法权益的法律法规、加大维护农民工合法权益的执法力度等措施来构建农民工合法权益制度。[28]

迄今为止，国内学者从农业转移人口就业培训体系构建、农业转移人口就业信息服务体系、农业转移人口社会保障体系等方面就农业转移人口就业服务体系开展了相当多的探讨、研究。然而，我们也发现：这些研究多出现在2000年以后，且研究深度不够，讨论相对泛泛。例如，是建立市场为主的培训体系还是政府为主的培训体系？又如，农业转移人口应该选择怎样的社会保障体系模式？这是因为：在2000年之前，农业人口进入城镇就业面临着诸多的限制，以2000年为界限，在劳动保障部、国家计委、农业部、科技部、建设部、水利部和国务院发展研究中心七部委联合发布的《关于进一步开展农村劳动力开发就业试点工作的通知》中，提出在试点范围内开始取消对农业人口流动就业的限制；2002年，国务院《关于做好2002年农业和农村工作的意见》针对农民进城务工，首次提出了“公平对待，合理引导，完善管理，搞好服务”十六字方针，针对农业转移人口就业的理念开始从强调管控向为以服务为主转变；2006年，国务院印发《关于解决农民工问题的若干意见》，确立“建立城乡统一的劳动力市场和公平竞争的就业制度，建立惠及农民工的城乡公共服务体制和制度”的目标，将就业服务体系从城镇向农村延伸，覆盖农村劳动者，相应建立乡、镇、村级劳动保障工作平台，开始逐步形成统筹城乡的就业工作体系；十八大之后，党中央、国务院先后印发了《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》(国发〔2014〕25号)、《国务院关于进一步做好为农民工服务工作的意见》(国发〔2014〕40号)、《国务院关于实施支持农业转移人口市民化若干财政政策的通知》(国发〔2016〕44号)等一系列重要政策文件，完善失业登记管理办法，全面建立就业服务信息系统，大力开展农民工职业技能培训，大力推动“大众创业、万众创新”，着力发展家庭服务、电子商务、快递物流等新业态，在培育发展新动能中开发农民工就业岗位，深化基本公共服务供给制度改革。可见，有关农业转移人口就业服务体系的研究是随着国家对农业转移人口相关政策的变化不断推进的。十八大以来，我国政府通过完善失业登记管理办法，全面建立就业服务信息系统等措施，不断推进农业转移人口就业培训体系、就业信息服务体系建设。相对而言，农业转移人口社会保障体系的建设则成为了短板。因此，笔者认为：未来，学者们研究的重点将聚焦在农业转移人口社会保障体系的完善上，例如，农业转移人口社会保险关系转移、接续问题，异地就医和费用结算服务政策的完善问题。