基于河长制的沙溪流域水环境综合治理实践

刘启够

(福建水利电力职业技术学院 院士专家工作站，福建 永安 366000)

福建沙溪是闽江的正源，全长328 km，流域面积11 793 km2，占闽江流域总面积的19.33%左右，流经三明市的宁化、清流、明溪、永安、三元、梅列和沙县等重要县市，是我国南方地区生态安全重要屏障和东南部地区重要水源涵养地、水土保持地，对保障福建省的水安全水生态具有极其重要的地位。

1 沙溪流域开展水环境综合治理的背景

习总书记指出“良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉，要提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美环境需要。”[1]2016年8月中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《国家生态文明试验区(福建)实施方案》。《方案》指出“通过试验区建设，生态环境质量持续改善，到2020年，主要水系水质优良比例总体达90%以上，重要江河湖泊水功能区水质达标率达到86%以上。”[1]

河(湖)长制由党政领导担任河(湖)长，依法落实地方主体责任，协调整合各方力量，统筹解决水资源保护、水域岸线管理、水污染防治、水环境治理、水生态修复等工作。2017年2月27日福建省委、省政府办公厅印发《福建省全面推行河长制实施方案》[2]。省、市、县、乡四级全面建立由政府领导担任河长、河段长，同时招募河道专管员负责村级河道的日常巡查工作。从省到村五级架构，实现河(段)长在全流域网格化覆盖。流域水环境治理与保护是一项复杂的系统工程，涉及流域干支流、上下游、左右岸、不同行政区域。[3]全面推行河(湖)长制是完善水治理体系，保障水安全水生态的重大制度创新，是维护河湖健康生命、构建人与自然和谐发展的河湖生态新格局的重要举措，是落实绿色发展理念，推进国家生态文明试验区建设的必然要求。[2]

2 沙溪流域水环境综合治理探索

沙溪流域水环境综合治理按照《国家生态文明试验区(福建)实施方案》和《福建省全面推行河长制实施方案》的部署要求，探索出一系列有力举措[4]。

2.1 做好制度的顶层设计

2014年以来，福建省先后出台了《福建省河长制实施方案》《福建省水资源条例》《关于开展万里安全生态水系建设的实施意见》《福建省小流域及农村水环境整治计划(2016—2020年)》《关于开展综合治水试验县建设的实施意见》《关于健全生态保护补偿机制的实施意见》《福建省重点流域生态保护补偿办法》《水电站生态泄流与监控技术指导意见》和《福建省河长制规定》等一系列规章制度和指导性文件。沙溪流域所经过的行政区也因地制宜地出台适合本地河情、操作性强的河湖治理与保护的指导方案，以立法方式推动全流域水生态水环境综合治理与保护。

2.2 示范引领创新机制

2.2.1 创新组织方式

由传统的“单打独斗”向“并肩战斗”转变。以县级政府为责任主体,县长担任综合治水领导小组组长,组织相关部门协同治水,打好综合治水“组合拳”[4]。

2.2.2 创新立项方式

从传统的“躺着等钱”向“公开竞争”转变[4]。综合治水试验县立项，由县区党政主要领导上台答辩、公开竞争,现场推介。水利厅评估小组根据“地方政府有干劲、综合治水有需求、水利建设有基础、改革创新有特色、河长管河有力度、资金投入有显效“这六有”条件择优审定。通过公开竞争，沙溪流域所在的沙县和建宁县分别成为福建省首批和第二批综合治水试验县。

2.2.3 创新投资方式

从传统的“撒胡椒面”向“集中财力”转变。[4]统筹整合相关部门的涉河涉水资金,发挥资金集中使用的规模效应,提高治水的综合效益。

2.2.4 创新生态司法环保机制

福建省在全国率先设立检察院派驻省、市、县三级河长办检察联络室(员)，在公安局、检察院、法院分别设立生态侦查大队、生态检察室和生态环境审判庭，行政执法与刑事司法联手，加大了涉河涉水违法行为的打击力度。[5]沙县、永安、明溪等5县(市)依托森林公安队伍为主要力量，从水利、国土等部门抽调人员，组建生态综合执法局，依法集中行使涉河涉水等生态环境领域的行政处罚权。

2.3 统筹规划系统修复

山水林田湖草是相互依存、紧密联系的有机链条，是生命共同体。沙溪流域水环境治理统筹规划设计山水林田湖草各生态要素，从流域分段、分岸、分部门治理到统筹协调上下游、左右岸、干支流的全流域联动治理，从单一的河道治理向全流域系统治理，从传统的分散治水向综合治水转变。[4,6]

2018年闽江流域列入全国第二批山水林田湖草生态保护修复试点。福建省建立以财政、生态环保、发改、自然资源主管部门牵头，水利、农业、林业、住建等部门密切配合的生态综合保护修复管理机制。闽江上游的沙溪流域结合本地实际，实施了生物多样性保护、水土保持综合治理等生态保护修复工程，因地制宜打造生态清洁小流域。建起以水资源和生物多样性为重点保护对象的沙溪龙头国家湿地公园，以东牙溪、薯沙溪等地为重点的水源地保护工程，以沙溪流域明溪段国际候鸟迁徙通道保护和修复工程。

2.4 科技助力工程建设

按照《福建省安全生态水系建设指南》，将生态理念融入水利工程规划设计、施工、运行管护的各环节，通过生态护岸、滩地保护与修复等措施对涉水工程进行安全生态提升改造。在保障防洪安全基础上，以保护优先、自然修复为主，最大限度保留河湖原有地貌，恢复河流生态环境，让流域重现生机,[6]立足生态文明建设，制定了《三明市农村小水电生态治理三年行动计划实施方案(2018—2020年)》。按照“一站一策”细化整改方案，采取水电站生态机组改造、安装生态下泄流量在线监控装置、生态下泄流量核定、实行生态电价、老旧小水电站退出机制等措施，保证沙溪流域河湖有常年流动的水。经统计，共完成465座水电站最小生态下泄流量设施的改造、75座水电站生态下泄流量在线监控设施安装工作和21座水电站的退出工作。截止到2019年底，因水电站导致的断流问题基本解决。

同时，借助3S技术、无人机、大数据、云计算、物联网和综合信息管理云平台，构建“智慧河长”信息管理平台，进行网格化流域水环境联动管理模式，增设河道全球眼监控探头，无人机巡河等手段，对主要河道排污口、水电站生态下泄流量、断面水质进行全天候实时在线监测和视频监控，为全流域搭起了一张看不见的保护网，实现了“条块结合、一杆到底”新型河道管理格局，建立了“水利一张图+遥感影像+巡查APP+无人机+问题整改督办”为手段的河湖督查体系，打破数据壁垒、实现资源共享，[7]落实了“水利工程补短板、水利行业强监管”水利改革发展总基调。

2.5 全民参与流域资源保护

成立“高校青年护河卫士队”“百姓护河志愿服务队”“党员护河先锋号”等各类民间护河自愿组织，发挥河道专管员、民间河长、党员河长、企业河长、巾帼河长、“河小禹”等社会力量，全民参与流域水资源保护、水污染防治、水生态修复等方面的监督。各级河长办开设了河湖长制宣传专栏和微信公众号，同时中央主流媒体和行业媒体在每年的“世界水日”“中国水周”期间，对各地河湖治理保护和河湖长制工作典型经验、做法进行积极宣传展示，在全社会营造关心支持河湖管理保护的良好氛围，[7]推动“政府治水”向“全民治水”转变，搭建起政府、社会组织、公众等合力治水的联动机制，打通河道管护“最后一公里”。

3 水环境综合治理建设成效

沙溪流域开展水环境综合治理以来，流域全境水环境持续改善，水质优良。主要河湖Ⅰ～Ⅲ类水比例和行政交界断面水质达标率均达到100%；饮用水水源水质Ⅰ～Ⅱ类水比例100%，已完全消除劣V类水质；流域三类17项生态绩效目标持续改善，全流域水环境质量实现全面达标。

2018年，福建省水利厅发布《关于印发〈沙县创新生态综合执法机制做法与成效〉的通知》和《关于借鉴〈沙县县级流域河长履职工作制度〉实现河长制工作“从有名到有实”的通知》[4]，为全省各流域开展综合治水提供经验借鉴。2019年9月，福建省政府颁布了《福建省河长制规定》[8]，将全面推行河长制过程中形成的设立河道专管员、行政执法与刑事司法衔接等好经验、好做法均被写入了法规，河长制从改革实践提升到了法规层面，增强了河湖管理保护监管力度，[9-10]推动了“涉水事务由单打独斗向群策群力、部门督导向共同督导、单一治理向整体治理”的转变，破解了“九龙治水”难题。

4 结语

要从根源上破解流域水环境问题，永续保护好绿水青山，在“源头管控、标本兼治、两手发力”方面还大有“水文章”可做。

(1)“污在水中，源在岸上，根在你我”，要在全社会倡导“简单、自然、朴素、节能、减排”的生活方式，加大城乡生活垃圾治理力度，实行史上最严格的垃圾分类制度和限塑令，要从源头管控垃圾和污染源。国家制定专项扶植政策和激励机制，鼓励企业生产可在生物环境下自行分解、对人和环境都无毒害的环保包装替代塑料包装。

(2)既要用制度、科技治理好流域水环境，更要探索“海绵城市和生态海绵流域”这一贴近自然的低影响开发建设方式。既要落实河长制、小水电退出机制等治标方法，更要探索“生态水利+精准扶贫”模式，将产业扶贫资金量化折股投入电站增效扩容改造工程。结合乡村振兴战略，将流域生态产业化与扶贫攻坚、新型城镇化建设相融合，探索产业持续健康发展之路，实现沙溪流域生态保护修复与经济社会发展协同共进。

(3)探索建立福建省生态补偿型水权交易市场。按照“水质优先，奖惩分明”的原则，落实流域纵向生态补偿机制，使得流域上游地区“有动力也有压力”保护好本区域河段的水生态环境，借市场之手调动流域上下游地区参与水生态环境保护和治理的积极性，将市场之手和政府之手结合起来，构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的水环境治理体系。