基于治理效能提升的我国社会工作法律体系构建

储著斌 田 懋

(江汉大学 a.法学院；b.地方法治研究所，湖北 武汉 430056)

党的十九届四中全会指出，“必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”[1]。这一要求体现了党领导下多方参与、共同治理的理念，成为社会治理理念、治理体制和治理方式的重大创新，更是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。社会工作在 “加强和创新社会治理” 方面具有专业优势，因为社会工作助人自助、善于挖掘自身优势，链接各种社会资源，善于平等地通过科学的、协商的方法去预防和解决相关问题，善于运用积极策略和手段使问题得到相对妥善解决，满足多方协同治理社会的核心要求，是真正的社会治理，也是有效的社会治理[2]。在中国特色社会主义新时代，要完善社会治理体系、建设社会治理共同体，社会工作不可或缺,在这方面应 “补短板”、有所突破和创新。在完善的、现代化的社会治理体系中，“搞好法治保障是条件”。由于现阶段我国的社会工作缺乏法治保障，现实中尚未形成中国特色的社会工作法律体系，严重制约着社会工作的实践，导致我国社会工作事业不能全面系统地发展，影响着现代化社会治理体系的构建、社会治理效能的提升。

一、我国社会工作法律体系建设的内在要求

伴随着我国社会工作事业的蓬勃发展，以及养老、助残等社会事业需求的日益增加，大量社会工作机构和专业人员进入社会工作领域，这意味着推进中国特色社会工作法律体系建设已成为当务之急，必须尽快构建一套成熟的社会工作法律法规体系，以指导实践，规范和促进我国社会快速转型发展时期的社会工作事业。

1.习近平新时代中国特色社会主义思想为指导

习近平总书记在党的十九大报告中指出，十八大以来我国 “社会治理体系更加完善”[3]5，作为新时代中国特色社会主义基本方略之一，要在 “坚持在发展中保障和改善民生” 中 “加强和创新社会治理”[3]23。这意味着，改革开放以来，党不断探索和推进社会治理现代化，在理念上经历了从 “社会管控” 到 “社会管理”“社会建设和管理”，再到“社会治理” 的历史性飞跃；在体制和制度上经历了从推进社会管理体制到创新社会治理体制，再到完善社会治理制度的逐步深化[4]125。在党的 “坚持和完善共建共治共享社会治理制度” 重要构想下，社会治理作为国家治理的重要方面，社会工作作为社会治理的重要方式，承担着社会服务和社会治理责任。加快推进我国社会工作法律体系建设，就是完善社会治理制度的具体体现。作为新时代提升治理效能的重要方式，社会工作将在社会治理中承担重要角色，发挥巨大能量，促进我国社会治理实践探索的全面深化。建构我国社会工作法律体系，必须坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，走中国特色社会主义社会治理之路，把包括社会工作在内的社会治理纳入法治化轨道，加强社会工作、社会治理相关法律法规和有关政策制度的制定完善工作，善于运用法治思维和法治方式化解矛盾、破解难题、促进和谐，充分发挥法治对社会治理的引领、规范和保障作用[4]128。在“法治中国” 背景下，以最广大人民根本利益为根本坐标，在构建共建共治共享、更加注重社会协同的治理体系和治理能力现代化建设中，在国家高度重视社会工作事业发展的制度设计、社会工作人才队伍的建设培养、社会工作职业化发展的大力推进、社会工作参与社会治理的协同机制等宏观背景下，中国特色社会主义社会治理体系中的社会工作法律体系建设势在必行。

2.以社会工作职业化建设的全面推进为目标

职业社会工作的产生有其历史必然，发展的进程则与国家的政治、经济、社会、文化环境等因素密切相关，并被多重因素推动或制约[5]。推进职业化建设，社会工作必须在党和政府的工作全局中彰显其专业优势。仅就2019年底到2020年春全国范围的打赢疫情防控这场人民战争而言，正如习近平总书记指出的，“要发挥社会工作的专业优势，支持广大社工、义工和志愿者开展心理疏导、情绪支持、保障支持等服务。”[6]抗击疫情，“心理防疫” 也是重要战场，习近平总书记明确要求，要 “动员各方面力量全面加强心理疏导工作”，心理干预和疏导要遵循规律，发挥各专业优势，动员精神卫生、心理健康、社会工作等各方面力量，因人因时、分类施策[7]。就社会工作职业化建设的简要历程而言，早在2006年，党的十六届六中全会就做出在构建社会主义和谐社会进程中要 “建设宏大的社会工作人才队伍” 的决定。2007年，全国各地开始了第一批 “社会工作人才队伍建设” 试点工作，这表明我国已将社会工作事业发展纳入了国家发展体系之中。2008年6月，首次全国社会工作者职业水平考试顺利举行，该考试每年举行一次，设初级、中级两个级别，这标志着我国社会工作职业化建设稳步推进。2018年3月，人力资源社会保障部、民政部联合发布通知，正式实施《高级社会工作师评价办法》。至此，我国的社会工作职业化水平发展到了一个较高的程度，这迫切需要社会工作法律体系来推进和提升社会工作的职业化水平。

3.以学术理论界与实务界丰硕的研究成果为基础

近年来，我国学术界关注社会工作立法问题，开展了一系列富有成效的对策研究。学者们对社会工作立法的研究主要聚焦两个主题：一是我国现阶段社会工作立法的重难点与未来展望；二是发达国家和地区社会工作立法的经验做法对我国的启示。有学者总结了国外特别是英、美、加、日等发达国家，以及中国台湾、香港地区社会工作立法的成功经验，在比较本土实践和国外经验的基础上，科学构建了包括社会工作主客体立法、社会工作服务载体(社会工作机构或组织)立法三个部分在内的本土社会工作法律体系[8]。有学者指出，“我国社会工作立法体系建设的重点应该抓住两个端点，即社会工作主体立法和社会工作受助群体权益立法”[9]。具体而言，“先由国务院制定《社会工作者条例》，并以《社会工作者条例》为基本法规制定我国的社会工作法律法规体系，包括社会工作者职业法律法规、社会工作服务对象权益保护法律法规和社会工作服务机构业务法律法规”[10]。社会工作的政府主管部门国家民政部社会工作司在有关成果中揭示了一条思路，即从与其他职业立法和其他国家社会工作立法的比较研究中提出有关我国社会工作立法的重难点和路径选择，其中包括社会工作主体和社会工作机构[11]。

二、我国社会工作法律体系建设的现实境遇

自改革开放以来，在社会工作法律体系建设上，我国取得了显著成就，也面临着一些挑战。简要地说就是：我国社会工作的服务受体方面立法相对成熟，其中包括社会保险和社会救助等方面的法律法规比较完善；社会工作的主体立法及机构、组织方面的立法有所欠缺，且尚无针对社会工作者和社会工作组织的专项立法[12]

1.社会工作立法建设取得了显著成就，指导了社会工作实践

我国社会工作立法的特点主要有：首先，我国当前社会工作的立法重点在社会工作的服务(受体)领域上，包括社会救助法律法规、社会优抚法律法规、弱势群体权益保障法律法规等比较完备。比如，社会救助法律法规有：《城市居民最低生活保障条例》《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》《国家自然灾害救助应急预案》等；社会优抚法律法规有：《军人抚恤优待条例》《中国人民解放军士官退出安置暂行办法》等；弱势群体保障法律法规有：《残疾人权益保护法》《妇女权益保护法》《老年人权益保护法》等。其次，主要通过部门规章、地方性法规、地方政府规章和社会工作服务指南等低层级的法律法规以及其他规范性文件进行规制和调整。比如，劳动和社会保障部《社会工作者国家职业标准》、民政部《关于开展社会工作人才队伍建设试点工作的通知》，由民政部颁布的《老年人社会福利机构基本规范》《残疾人社会福利机构基本规范》等；地方性法律法规有《武汉市社会工作服务机构扶持与管理办法》、《广东省社会救助社会工作服务指南》《青岛市救助机构儿童社会工作服务规范》等。

2.存在的问题是尚未建立起完整的社会工作法律体系

表现之一，即没有统一的社会工作专项立法，法律法规的系统性、协调性不强。社会工作是科学的职业助人活动，尽管各地情况不同，但仍然要有统一的普适性的法律法规来指导社会工作的发展，比如，类似《社会工作条例》《社会工作法典》这样的法律法规。表现之二，即社会工作法律体系内容不完善，覆盖面小。社会工作法律体系应该包涵有关社会工作事业相关主体及其互动关系涵盖社会工作者、社会工作机构、社会工作对象及其相互之间的权利义务责任关系等内容，每一部分都十分重要，缺一不可，现阶段我国社会工作的立法体系并未完全包含。表现之三即法律层级和法律效力低。行政法规、地方性法规和部门规章以及相关管理办法和行业自治条例对社会工作事业发展具有较强的指导作用，但法律层级太低，法律效力有限，给社会工作的发展造成了阻碍，不利于解决社会工作实践中的法律适用问题。

3.社会工作立法体现出明显的地域差异

受地区经济发展水平、不同地区对社会工作发展重视程度等因素的影响，我国的社会工作事业存在东部地区、大城市的发展水平要明显高于中西部地区、中小城市的现象。从社会工作立法的角度来看，也是如此，即沿海经济发达地区、一线城市的立法水平也明显高于内陆地区、中小城市。现阶段，除了在深圳、武汉、上海等大城市陆续颁布了涵盖社会工作者、社会工作机构、社会工作职业准入、社工人才培养方案、社会组织管理办法等比较全面的政策条例之外，其他中小城市的社会工作立法进展缓慢。比如，《广州市社会工作服务条例》，《深圳市社会工作者登记和注册管理办法》《深圳市社会工作服务系列规范》，《武汉市民办社会工作服务机构扶持与管理办法》，北京市《社会救助实施办法》等，而西部地区却尚付阙如。这种社会工作立法建设推进程度不均的现象，也是我国社会工作法律体系存在的问题之一。

显然，现阶段我国社会工作立法现状不能满足社会工作事业发展的需求，在我国社会工作职业化快速发展的关键时期，必须加快推进中国特色社会主义社会工作法律体系建设。

三、我国社会工作法律体系建设的资源借鉴

社会工作起源于西方社会，像英、美、德等欧美发达国家，社会工作实践发展较早，社会工作的法律体系相对完善。推进我国社会工作法律体系建设，必须吸收与借鉴发达国家和地区的立法经验。

1.借鉴西方发达国家有关社会工作法律的立法经验

一般而言，社会工作的立法起源于英国伊利莎白时代的《济贫法》，发展于德国俾斯麦时期的 “保险三法”,确立于美国大萧条时代的《社会保障法》[13]。西方发达国家在社会工作上的重要立法有一个逐步完善的进程。以美国为例，从1945年加利福尼亚州制定了《社会工作注册法》伊始，至1993年美国几乎所有州都建立了社会工作法律制度；英国于1962年制定了《卫生访问专员和社会工作员训练法》后，陆续颁发了许多社会工作方面的专项立法，内容涉及失业救助、贫困救助、公共卫生等方面；日本则在1987年颁布《社会福祉士与护理福祉士法》，后又制定了《社会福祉士及护理福祉士法施行规则》等10余部配套法规[14]；德国是最发达的工业国家之一，自20世纪70年代起各州就开始制定社会工作的专门立法，之后依靠国家力量，制定了《社会法典》(1—15部)，涵盖劳动保障、就业医疗、青少年社会工作、妇女社会工作、特殊群体社会工作、儿童福利与儿童救济等方面[15]，建立了完善的社会工作法律体系。

2.借鉴西方发达国家借鉴有关社会工作法律的立法模式

在这些社会工作立法中，立法模式有两种：一是采用集中立法的模式，社会工作立法内容全面，较完整地规定了有关社会工作的各项制度，包括社会工作者、社会工作服务对象、社会工作机构的权利责任义务以及有关社会工作的法律解释、社会工作职业准入制度、社会工作的服务规范、法律责任等内容；另一种是采取分散立法的模式，将各种法律效力、规制范围不同的法律法规、行政法规，以及其他规范性文件等叠加在一起，共同规范社会工作。

3.注重我国港澳台地区社会工作立法的经验借鉴

包括我国的香港和台湾地区，也先后颁布实施了相应的社会工作专门法律，例如，香港颁布的《社会工作者注册条例》(1997年)、《纪律程序》(1998年)、《注册社会工作者守则》(1998年)等，台湾地区1997年颁布《社会工作师法》，确立了社会工作师的证照制度。

总之，在社会工作发展较为充分的国家或地区，社会工作法律体系都比较完备，大多数国家和地区都设立了统一的、专门性的社会工作法典，同时也对社会工作的不同领域开展了专门立法。这些国家地区的做法和经验表明，社会工作法律体系的建立对于促进社会工作的职业化、专业化、法治化发展具有重要的推动作用和导向作用，是值得借鉴的。

四、我国社会工作法律体系建设的路径选择

借鉴发达国家或地区在社会工作立法方面的有益经验，结合我国改革开放以来社会工作的发展实践，特别是我国社会工作法律规制方面的实践需求，我国的社会工作立法可以从以下几方面推进：

第一，以建立与完善中国特色社会工作法律体系作为法律体系建设的目标。由于现阶段我国缺乏普遍指导和规范社会工作事业的国家专项法律，尚无统一的规范的法律体系指导社会工作，这可能导致社会工作发展方向不明晰，相关工作实践无法可依的情况。建议从国家统一法典的角度出发，规范各地丰富多彩、如火如荼社会工作实践的开展，实现从微观领域到宏观法治、从地方先行先试到国家集中立法的法律体系建设。构建以《社会工作法律总则》为社会工作事业的主干法律，以《社会工作机构工作法则》《社会工作者工作法则》，地方规章制度和各部门行政法规等法律为重要组成部分的社会工作法律体系框架。

第二，以规制社工机构和政府购买社会工作作为法律体系建设的重点。现阶段我国社会工作服务项目的开展主要是政府购买社会工作服务，社工机构是社会工作的载体，通过对与社工机构有关的法律法规的健全与完善，包括对社工机构的责任及权利、违反责任的处罚等方面进行规制，能够促进社会工作行业的健康发展，保护社会工作机构或组织的自身利益，有利于夯实社会工作的行业基础，从实践层面指导社会工作。同时，政府购买社工机构服务本身也需要在法律上有所规范，购买机制、双方责任权利义务、监督机制等都应该在法律上得到明确。所以，对社工机构的立法和政府购买机构服务应作为重点囊括在社会工作立法框架之中。

第三，以提高社会工作法律法规的立法层级和法律效力作为法律体系建设的原则。现阶段我国有关社会工作的法律法规多见于国务院的行政法规与有关部门的规章、地方性法规、地方规章，以及行业管理办法等，立法层级较低，法律效力不高，一旦涉及社会工作主体与受体之间的矛盾冲突，在解决实际问题时往往 “心有余而力不足”，很多社会工作项目的开展只能是 “摸着石头过河”，这给我国社会工作事业的发展带来隐患。同时，不同地区之间的法律规制差别较大，无法衡平适用，也给社会工作的发展造成很大的局限和阻碍，不利于对社会工作的规划和统一的监管。再者，社会工作法律体系建设应兼顾城市、乡镇和农村，统筹规划，统一管理。

第四，以进一步完善社会工作者与社会工作对象权利义务关系作为法律体系建设的内容。社会工作是依靠专业的社会工作者开展的，他们是社会政策、服务项目、社会福利的具体操作人员和传达者。社会工作者与社会工作的服务对象之间的权利义务应该在法律上进一步明确，通过法律上权利义务的设置以调整、规范社会工作者的行为，做到社会工作“法制先行”“有法可依”，这也是推进社会工作立法的必由之路。社会工作作为科学的专业助人活动，有自身的专业伦理规范——《社会工作伦理守则》，但这只是从专业内部出发对社会工作者的伦理要求，还必须在法律范畴内对社会工作进行规制，在法律框架内调节、确立社会工作者与社会工作对象之间的权利义务关系，保障我国社会工作事业的健康有序发展。

第五，以丰富社会工作实务层面的内容加强法律的可操作性作为法律体系建设的关键。作为我国社会工作立法的重要部分, 受助群体权益立法已初步形成体系, 老年人权益保障法、妇女权益保障法、残疾人保障法、未成年人保护法等已出台多年, 都有了较为完善的保障措施。但这些法律的内容设置中缺失社会工作者的相关内容。比如，在妇女、儿童、老年人权益保障的法律法规中增设有关如何解决社会工作者与他们发生纠纷的内容，给予何种补偿等。这不仅维护了社会工作受体的权益，同时也为社会工作者在服务时提供了更好的操作规范，也是对社会工作者权益的保护。特别是在应对有关家庭暴力、老年人虐待、儿童青少年侵犯这类带有伦理性、隐私性的问题时，社会工作者如何做到在有法可依的情况下更好地做好服务工作而又不违背社会伦理、文化道德，同时还能保护好自己和工作对象的权益，这也是法律指导功能的具体体现。

第六，以完善不同社会工作领域和地方行业规章制度作为法律体系建设的基础。各个地区的经济社会发展水平不同，社会工作的发展水平也有区别。除了涵盖全行业的统一标准之外，各地应实事求是建立合乎本地区的行业规章制度、规范标准等，为当地的社会工作者提供一套合情合理的规范体系，以便更好地开展社工服务。近年来，司法社会工作、医疗社会工作等不同领域的社会工作发展迅速，社会工作受体不同，自身权利义务与责任的侧重点肯定有所不同，所以应出台适用于不同领域社会工作的规章制度、行业规范等。

总而言之，社会工作法律体系建设是一个系统性强的工程，涵盖社会工作事业方方面面，包括社会工作者、社会工作机构、社会工作受体，以及三者之间的权利义务关系，还包括与政府、其他法律部门的关系。现阶段我国社会工作法律体系需适应日益发展的社会工作事业发展的需求，建立更加适合我国国情的社会工作法律体系，更好地促进我国社会工作事业的发展，进一步推进社会治理体系和治理能力的现代化。