生态保护红线法律制度的优化维度

李爱琴 王莫言

(东北林业大学 文法学院，黑龙江 哈尔滨 150000)

一、生态保护红线法律制度的理论内涵

1.生态保护红线的概念及特征

生态保护红线是我国继 “18亿亩耕地红线” 后，另一条被提升到国家层面的底线，是社会实践发展到一定阶段的产物，是当代中国环境治理的重要途径。从管控内容的角度来看，生态保护红线的管控内容主要集中在生态功能保护、环境质量提高、自然资源的高效利用三个方面；从保护形式的角度来看，生态保护红线是对自然区域环境的全面保护，也是对自然区域环境保护的最低标准，旨在通过一系列科学有效的维护措施而对自然区域内的生态环境、自然资源进行保护。而生态保护红线的划分也是国家按照统一的技术标准建立的，实质上生态保护红线是具有国家强制力的空间 “实线”，这种标准性划分更加有利于生态环境的有效保护。

生态保护红线有三大特征：一是客观性。生态红线的首要目标是对生态环境的保护和环境质量的提高，是以构建国家生态安全格局为目标，充分分析了生态系统的结构及主体功能特点，在遵循客观自然规律及生态系统整体性的基础上搭建的一道国家生态安全 “屏障”。明确生态保护红线是保护我国生态环境的硬性要求，贯彻落实生态红线从客观上对于促进我国生态文明建设、人与自然和谐相处、提高自然环境发展的可持续性具有重要意义。二是协同增效性。生态保护红线制度的建立不仅是对我国生态环境的保护，更是为了解决当前人类经济飞速发展与自然环境不断恶化之间的矛盾，加强生态文明建设对于促进我国经济可持续发展具有长远作用。当前我国经济飞速发展，人类无节制地向大自然索取各类自然资源，排放污染物，导致自然资源严重短缺，生态环境逐渐恶化。因此，需加强全国跨区域生态保护红线的立体衔接，建立协调有序的生态保护红线总体规划，促进生态保护红线划定与区内总体规划相协调，切实立足于地方生态环境保护的现状。三是强制约束性。生态保护红线是我国关于生态环境保护的根本性规定，具有严格的约束力和可操作性。其目的是确保生态环境的底线不被突破，要求生态保护红线一旦划定，有必要根据其特点制定严格的管理措施和环境准入制度，禁止在生态红线范围内进行不符合环境评估的工程建设和破坏行为，违法者对不符合区域内生态环境保护要求的违法行为必须承担相应的法律责任。

2.生态保护红线法律制度的意义

生态保护红线是我国环境保护的重要制度创新，不是对已有的环境法律制度体系的替代，而是在新时代条件下从生态系统角度对环境法律制度的立法理念、管控措施、制度安排等方面的重新定位，对于有效维护生态系统的有序发展和生态空间具有重要作用，是优化区域发展格局、整合环境资源配置的创新方式。生态保护红线法律制度在调整人与自然关系的各种制度选择中，逐渐成为我国生态环境保护领域最严格的法律制度，这是我国现实生态环境发展的客观要求和时代需要，也是马克思主义理论中国化在环境保护领域的一次质的飞跃和原创性成果。

二、生态保护红线法律制度的问题审视

1.生态保护红线制度规划立法缺乏整体观

由于我国生态保护意识觉醒较晚，关于生态保护红线的立法技术不足，立法水平低。生态保护红线制度的整体观是指生态保护红线制度应与其他法律法规保持协调性，统筹兼顾。在生态保护红线制度立法的过程中，各个法律制度之间缺乏一定的关联协调和综合性。我国生态环境保护相关法律规定是伴随着时代发展的实际需要不断修改完善的，在应时而生的生态红线的战略决策与促进生态文明建设的大背景下，一些法律规定已经不能满足我国新时期环保事业的发展要求。

由于生态保护红线与森林、草原、水资源等息息相关，生态保护红线制度立法应当全面协调我国《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国草原法》及《中华人民共和国水法》，这些法律条文虽然都体现了保护自然资源和自然环境的指导思想，但调整范围上过于狭窄、笼统，涵盖范围不明确，缺乏整体协调性，在法律适用的过程中难免出现 “独木难支” 的局面，使法律运转效率低下。加强生态保护红线制度立法的整体性，需要高水平运用立法技术，统筹兼顾，协调好我国出台的环境保护的相关法律，协调好国家监管权力、各级政府主体责任、公众保护生态义务，建立一个严密、立体的生态保护系统，否则会使得生态保护制度在法律适用的过程中缺乏实效性，使立法目的无法实现，导致司法资源的浪费、生态保护的目的无法实现。

2.生态保护红线制度差异化管控机制不足

生态保护红线制度差异化管控机制是指在生态保护红线制度的立法过程中应当根据各地区的生态环境差异、经济社会发展差异进行差异化规定，增强法律适用的有效性和机动性。然而，我国生态红线保护制度采用全国 “一刀切” 的方式，这一立法模式，虽然减轻了立法负担，但由于我国幅员辽阔，各地生态环境有较大差异，如果采用统一的立法方式，难免会产生法律适用率低，无法真正解决现实矛盾的局面。除此之外，我国各地区经济发展水平也存在差异，经济发展水平的差异会使得违法成本的不同，如果全国采用统一标准的话，难免导致对经济发达地区的犯罪行为惩戒力度不够，对经济欠发达地区惩罚过重，无法起到法律应有的规范作用。同时，各地生态问题存在许多不可预测的因素，由于我国生态保护红线制度的差异化管控机制不足，立法缺乏一定的灵活性，导致法律适用率低下，无法起到法律定分止争的效果。

3.生态保护红线法律责任制度缺失

在经济利益驱动下，往往出现一系列破坏生态环境的行为，置生态红线制度于不顾，然而生态破坏行为的发生往往不是一个犯罪主体，包括主管部门监管力度不够，行为人法律意识淡薄，执法部门执法不严等原因。这一行为的背后无疑暴露出我国生态保护红线法律责任制度缺失的问题，在发生违法行为后应当对故意越线造成生态环境破坏的有关部门和责任人员依法惩治，严厉打击。如果缺乏严厉的责任追究机制往往会使行为人对其违法犯罪行为缺乏必要的警戒意识和底线意识。同时加强监管，监管力度不足，监管主体窄，监管渠道不畅，使得社会对生态破坏行为的监管力度不足，单靠政府往往很难达到监管效果。

三、生态保护红线法律制度优化维度

1.依据整体观推动生态红线总体规划立法

利用马克思主义整体观指导新的实践，正确认识生态保护红线制度作为环境保护法律体系的一个分支，是生态环境保护工作的法定化和系统化管理模式。是以生态红线划分的科学性、生态系统的协调性为出发点，对有限的空间资源进行整合和有效利用，充分考虑生态建设的各个法律制度之间的关联协调且综合的设计，在社会经济的发展目标和维持生态系统运行能力之间做出权衡，需要国家履行监管权利、各级政府落实主体责任、公众履行保护生态的义务，共同实现有效提高生态环境质量的一种有组织方式。生态红线体现了众多类型生态系统在发展中的保护要求，为构建系统完整、功能稳定的生态保护红线区不仅需要立足于当地生态系统的发展实际，更应注重由诸多环境要素组成的新型空间管控模式的衔接与协调，推动建立全国统一的生态保护红线法律法规体系。强化生态红线法律约束力，设立生态红线专门司法审判团队，建立各类案件繁简分流、快速办理机制，优化政法资源配置与利用，完善生态红线纠纷解决过程中的人民调解机制，运用公益诉讼维护社会环境公共利益以及人民群众的合法权益，提高法院审判 “生态红线” 纠纷的执行质效[1]。

2.依据辩证观构建生态红线差异化管控机制

在马克思主义辩证观的指导下，一切从客观实际出发，在红线划定过程中既考虑各区域生态环境的现实诉求，更考虑到未来发展需要，以确保划定的生态红线区域得到长远有效保护。首先，由于我国各地区资源环境条件及经济发展水平存在区域差异性，加之各地生态问题存在许多不可预测的因素，生态保护红线在划定过程中需因地制宜、充分考虑区域生态功能承载力及区域发展的动态变化，依据生态要素自身的客观特征、生态空间服务功能差异制定与生态保护红线性质相适应的生态环境保护标准和严格的差异化地域空间管控措施，以生态空间保护、环境质量控制及资源利用管理为基础，对自然保护区域进行科学评估，依据生态要素自身的客观特征、生态空间服务功能差异制定与生态保护红线性质相适应的生态环境保护标准和严格的差异化地域空间管控措施来构建生态红线分类与管控体系。基于各省市地区现有资源环境优势及未来发展潜力，划定具有不同发展方向的区域类型，与全国各区域主体功能区划相衔接，促进红线区域空间结构优化调整，依据空间准入规则制定各区域开发标准和控制引导措施[2]。其次，设定差异化生态补偿标准。生态补偿标准多数是由政府制定的，不同类型的生态系统及不同地区的情况有很大差异，并且受偿主体也不同，其适用的补偿标准也应有所不同。统一的补偿标准不具备针对性，需要根据每个区域保护对象的不同，综合考虑各种差异化因素，包括生态红线区域必要的基本设施建设、生态效益的利用情况、直接经济损失及各项管理费用，制定一套科学合理的政府指导性补偿标准。

3.依据社会历史观建立生态红线法律责任制度

马克思主义社会历史观充分彰显了以人为本的价值理念，体现了人民性的鲜明价值立场，指明了人民群众是生态文明建设的推动者。生态保护红线法律责任制度作为改革生态环境保护管理机制的重要手段，逐渐成为我国不同环境区域基本的保护标准，已成为我国环境质量的 “高压管理制度”。生态保护红线作为当今生态环境保护的 “生命线”，体现天人合一的思想境界，让生态红线法律责任制度成为维护我国环境安全的 “带电高压线” 势在必行。

在生态红线法律责任制度设计上，一方面，使人们自觉树立红线意识维护生态保护红线，严格控制红线区范围内的居民活动和不利于区域内总体环境维护的建设项目。当前生态环境问题频频出现，究其原因是人类不断增长的物质需求和对大自然的过度索取导致的，在经济利益驱动下，往往出现一系列破坏生态环境的行为。因此，对不顾生态红线区域的规定，置生态红线制度于不顾，故意越线造成生态环境破坏的有关部门和责任人员依法追究其民事、行政等法律责任，构成犯罪的依法追究刑事责任。在生态红线越线责任追究制度设计中明确政府、企业和公民个人的环境保护义务与法律责任，对于超越生态红线的侵害行为承担严厉的刑事责任，使公众更加明晰生态红线是不可触碰的生态安全底线，更加自觉保护生态环境，严格的越线责任形式是实现生态保护红线制度价值目标的根本路径和关键。另一方面，建议根据国家明确的 “树立底线思维，严守资源环境生态红线” 要求，有针对性地选择目前生态红线要求下涌现的新增突出难题。首先，开展不同对象、不同层次、不同类型的政府环境责任考核，明确政务工作人员在环境领域的责任红线，提高自身素质；其次，政务网站建设、政民良性互动平台等亟待完善，在制度实施过程中进一步加大考核评价等信息的公众参与力度，保障公众的环境知情权，加强公众对政府行为的监督，充分尊重社会公众的主体地位[3]。

四、结语

生态保护红线制度是我国推进生态文明建设的重要进程，对于完善我国生态环境治理体系、推进环境治理能力现代化具有重要意义，蕴含了马克思主义哲学的立场、观点、方法。本文从哲学的视角深入认识生态保护红线制度建设的相关问题，在发掘问题的基础上以马克思主义哲学为依据，提出解决当前我国生态保护问题的一系列积极举措。立足我国国情，使这些举措更加具有针对性和有效性，从立法到执法，在政策的执行过程中，提高保护效率，提升法律决策的科学性，保证法律能落到实处。使这类违法犯罪行为不能、不想、不敢再发生，更好地创造社会发展新优势、环境保护新模式，努力开创国家生态文明建设的新局面，对于加强生态文明建设具有重要意义。