快递包装废弃物全过程控制法律制度研究
2020-01-18
(武汉大学环境法研究所,湖北武汉 430072)
从互联网行业的自发飞跃式发展,到国家层面提出“互联网+”战略,几乎每个人都被席卷到互联网大潮之中。作为其中不可小觑的新势力,互联网电子商务发展势头强劲。数据显示,2019 年天猫“双十一”全球狂欢节成交额高达2684 亿元,同比增长约26.7%,再创新高。[1]但毋庸置疑,狂欢式网购所产生的大量快递包装废弃物正在给环境带来超负荷的压力。2017 年9 月,快递行业在北京召开了“最后一公里”峰会,对我国快递包装绿色化发展进程进行了研讨。快递行业日新月异,业务量井喷式上升,包装废弃物随之爆炸式增长。快递包装材料多为不可降解、回收利用率低的材料,若不能将废弃物妥善处理,资源破坏、环境污染等问题将接踵而至。尽管快递包装的减量化、绿色化行动已初有成效,但法治才是快递包装废弃物污染防治的根本,加快构建快递包装废弃物治理的法律制度新框架势在必行。
一 国外快递包装废弃物治理的立法透视
(一)环境法中的全过程控制原则
1.全过程控制原则的提出。20 世纪50、60 年代,环境公害泛滥。各国开始进行污染治理上的探索,以末端控制为指导思想,以污染防治为核心,实施针对污染事后反应性的管理策略。但末端治理背离循环经济的本质,许多可供回收利用的资源被直接填满、焚烧,对环境造成了二次污染,最终事倍功半。1991 年,经济合作与发展组织理事会(OECD)在《综合污染防治指南》中首次提出了全过程控制的概念,从产品原材料的采购,到产品的设计与生产,再经过产品的贮存、流通与使用,直至产品的最终废弃处理,整个过程都有对环境造成污染的可能性。[2]因此,全过程控制原则要求我们在产品生命周期的各环节均采取清洁的方案,以最大程度地减少产品投入造成的生态破坏以及产品输出导致的环境污染,将环境负面影响降到最低。
2.全过程控制原则的内容。不同于传统的污染防控原则,全过程控制原则将源头控制纳入了考量,其思想最早见诸污染防治原则以及清洁生产政策。污染预防原则由美国环保局提出,以从源头上对污染进行控制为落脚点,倡导改变产品和改进工艺,提出重复使用生产原料、源消减等废弃物减量化方案,开创了污染防治的新思路。[3]1989 年,联合国环境署在《清洁生产计划》中首次发布“清洁生产”这一综合性措施,以节约能源、降低消耗为首要目的,将管理手段与技术手段相结合,在生产的各个环节进行污染防治,最终减小产品对健康的影响以及环境的危害。
尽管进行源头控制,但污染物很难在该阶段被全部消解。因此,末端治理并不为全过程控制原则排斥,反而得到了合理重视。在末端处置环节,针对可供回收利用的资源力求物尽其用,将产品纳入“资源—产品—消费—再生资源”的循环经济轨道。针对回收利用价值低的资源,根据损害担责原则倒逼生产经营者改进工艺和技术,争取实现无害化处理。
1992 年,在地球问题首脑会议上通过的《21 世纪议程》最终载明了全过程控制思想的具体内容——采用清洁的能源,少废无废的清洁生产过程以及对环境无害的清洁产品。至此,各国开始在全过程控制原则的指导之下开展环境保护立法工作。
(二)全过程控制原则指导下的国外快递包装废弃物立法
1.德国《包装废弃物管理条例》。德国一直致力于环境立法的理论与实践探索,并于1991 年颁布了《包装废弃物管理条例》(下称《包装条例》)。作为世界上首例包装材料绿色化管理法规,《包装条例》对包装方案提出了具体化要求:减少或降低包装物的体积与重量到产品所必需的限度,在经济和技术允许的条件范围内尽量将包装废弃物回收处理,进行再利用或者循环再生。《包装条例》还引入了生产者责任延伸制度,规定生产者和销售者必须亲自或者委托专门的公司对包装废弃物进行回收利用以及处理、处置。[4]1998 年,德国颁布了新《包装条例》,在前述基础上进一步明确了生产者和销售者的义务,细化权责划分,并提出了回收利用率的具体发展目标。
2.日本《容器包装分类回收及再生利用促进法》。20 世纪90 年代,日本不断加大环境监管力度,制定先进的污染防治策略,将视角转移到“全过程控制”。1995 年,日本制定了《容器包装分类回收及再生利用促进法》(下称《容器包装法》),并于1997 年在瓶罐和塑料瓶类包装中进行了限定性实施;2002年,纸质包装和塑料包装被纳入实施范围。《容器包装法》是针对包装废弃物回收再利用的专项立法,通过分类回收以及再商品化,尽可能减少容器包装废物对生活环境的污染。这部法律强调容器包装废弃物治理责任归属于全社会,全体国民应该共同承担,过去仅仅由市、镇、村进行垃圾(包括容器包装废物)回收的局面得到改善,极大地提升了容器包装的回收量。[5]
除德、日外,还有许多国家和组织颁布了包装废弃物治理的法律法规。欧盟在1994 年颁布《包装与包装废弃物指令》,旨在协调成员国之间包装废弃物管理的不同规定;法国在1993 年颁布了《包装条例》,明确提出减少以填埋方式进行包装废弃物处置;奥地利、比利时等国也纷纷出台法令政策,对包装废弃物源消减、再利用以及无害化处置等作出了专门性规定。
二 全过程控制治理模式:困境下的必然选择
国外的包装立法起步较早并日趋完善,实现了从传统的“末端控制”向“全过程控制”的转型,基本上满足环境治理的需要。而我国互联网电商与现代物流业方兴未艾,快递行业内部存在诸多的不合理现状,完善包装废弃物治理的法律制度刻不容缓。
(一)现阶段我国快递包装废弃物治理的立法缺陷
1.阶段滞后性。植根于传统的法律规制理念,快递包装废弃物的治理模式仍以末端治理为主,围绕防止污染物的扩散以及污染物的无害化处置展开,而非将产品纳入全生命周期的考察。这造就了法律规则的单薄化局面,事后补救,对快递包装生产环节等前置阶段的关注度不高。[6]
2.手段单一性。目前的法律规制囿于“家长主义”的思维框架,一味着眼于管制性措施,将责任主体的生产经营利益与污染防治的目标假想性对立,惩罚性机制与激励性机制强行剥离。罚金、押金、税费乃至奖励等有效激励方式未能充分发挥作用,欠缺多元化管理手段。
3.体系分散性。我国关于快递包装废弃物的立法体系分散,专门化立法明显缺位。其中,《国务院关于促进快递业发展的若干意见》《快递暂行条例》等多具行业规范属性,立法目的是全行业的管理和规制,快递包装绿色化的篇幅有限。《固体废物污染环境防治法》《清洁生产促进法》等法规又过于笼统,难以体现快递包装废弃物治理的独特性。
(二)引入全过程控制原则的必要性
相较于传统的治理模式,快递包装废弃物的全过程治理符合循环经济理念,凸显了“减量化、再使用、再循环”(3R)原则,更能适应我国快递包装废弃物法律规制的需要。
首先,有助于实现快递业的绿色化,助力行业的健康发展。快递物流行业分析报告指示,我国快递行业规模逐渐壮大、发展程度不断提升。[7]作为市场经济不可或缺的一部分,其发展态势将继续稳中有升。而如果不规范革新现有的快递管理体制,遏制快递包装对环境的污染和资源的破坏,行业的未来发展必将受到阻力。
其次,有助于明确主体责任,促进快递企业的绿色化转型。在现代企业制度下,对快递包装进行环境法上的全过程控制,有助于落实主体责任制度,以行业的绿色化标尺倒逼企业。企业不得不主动承担责任进行污染防治,潜移默化地确立绿色企业文化,最终实现长效发展的目标。
最后,有助于完善我国的立法体系,加快标准化制度的建设进程。我国尚无针对快递包装的专门性立法,面对逐年增加的快递包装废弃物总量,现有的法律制度已明显力不从心。亟待有关部门从产品的全生命周期出发,协同相关企业为加速快递包装绿色化体系的建设做出努力,进一步完善法律法规以及国家标准。
三 构建我国快递包装废弃物全过程控制的基础性法律制度
(一)统一行业标准,逐步落实优化
建立健全快递包装标准化法律制度。2018 年新修订的《快递封装用品》系列标准是对快递包装标准进行的专门规制。为达成快递包装废弃物的减量化目标,并杜绝不合理包装现象,标准降低了封套用纸等的定量要求,规定了包装箱的基础模数尺寸,作出了更加满足环境保护需求的选择。但是作为行业现存的唯一标准,《快递封装用品》系列标准的覆盖面十分有限。从全过程控制原则出发,我们需要进一步按照法定程序制定统一技术规范和技术要求,出台完善的指定性标准,加强以环境标准为基础的管制与监督;同时辅以相关的指导性标准,运用经济刺激手段达成目标。
(二)明确公开范围,推行绿色公开
优化完善快递包装信息公开法律制度。2014年,环境保护部发布《企业事业单位环境信息公开办法》,对企业如何依法进行环境信息公开作出了规定。除少数重点排污企业以外,快递包装废弃物领域的环境公开多属于主动公开的范畴。然而由于环境行为的外部性及商业主体的趋利性,企业在信息公开上欠缺内发动力,亟须调动其积极性。[8]因此,在快递包装废弃物治理领域实现信息公开,须对公开的主体和范围予以法律上的进一步明确,并结合行业特点,实施相应的经济激励措施。此外,信息公开的成本不仅包括主体履行义务时投入的人力成本,也包括在公开过程中投入的财力甚至环境成本,可以逐步推行电子公开,用网站公开等方式代替纸质材料,更加环境友好,也更利于公众查阅监督。
(三)确保参与权利,履行相应义务
推行快递包装公众参与法律制度。20 世纪70年代以来,随着行政民主化浪潮的推进,人们越来越重视环境保护领域的公众参与。从1970 年的《东京宣言》,到1972 年的《人类环境宣言》,再到《21 世纪议程》,公众参与原则都得以贯彻。快递包装废弃物植根于人们的消费、运输行为,与公众的生活息息相关,其治理决不能脱离公众这一重要主体。我国《环境保护法》第五条明确了“公众参与”的基本原则,并在第五章对其进行专章规定。一方面,应在现有的制度基础之上,结合快递包装废弃物的特点,健全举报监督系统,创制专门的政策性法规条款,以充分保障消费者的公众参与权利。另一方面,公众须树立绿色消费观并主动承担环境保护责任。可以借鉴瑞典和美国实行的ARF 模式,在消费者产生购买行为时,向国家预付回收利用的费用,以资助国家对相关材料的循环利用,或要求消费者直接付诸行动,将废弃物置于指定回收点、交还生产经营者,以切实履行回收义务。
四 构建我国快递包装废弃物全过程控制的环节性法律制度
(一)生产环节:推行生态设计,倡导绿色采购
1.进一步健全快递包装生态设计法律制度。20世纪90 年代初,生态设计的概念在荷兰应运而生。2005 年,欧盟颁布《为实施用能产品生态设计要求而建立框架的指令》,致力于将绿色技术与产品设计融为一体。美国国家环境保护局也在其污染防治战略中明确规定,鼓励推行“为环境而设计”。[9]我国《循环经济促进法》第十九条第一款对包装物的设计方案提出了要求。《清洁生产法》第十九条、二十条明确了企业在产品的生产过程中应贯彻绿色设计原则。尽管现行立法中已经有了生态设计的相关规定,但过于原则化,缺少可操作性,有很大的进步空间。
(1)补充相关条款,完善配套立法。为真正完善生态设计立法,应在法律上对生态设计的内涵以及地位予以进一步明确,并尽快制定促进快递包装生态设计法律制度实施的配套性政策,着力于行之有效地促进现有法律制度的贯彻落实。
(2)实行补贴制度,建立行业标准。应该结合行业的特点,由政府牵头制定奖励新工艺的补贴制度,提升企业进行生态设计的热情与内生动力。充分发挥行业的作用,完善相关标准,组织签订行业内部的生态设计管理协议,最终以快递包装行业的进步推动企业自身的发展。
2.修改、完善快递包装绿色采购的相关法律准则。2002 年,欧盟最早提出了“ROHS”的具体标准,要求禁止制造和进口含有六种特定有害化学物质的电子、电器产品。日本政府将上述标准进行了严格化处理,并以此为基准建立了一整套绿色采购制度。我国的《循环经济促进法》《清洁生产法》均对绿色采购制度进行了原则性的规定,要切实考虑环境负荷,优先购买对环境影响较小的产品或原材料。2014 年发布的《企业绿色采购指南(试行)》在材料、产品和服务的绿色化选择上有了更为具体的规定和要求。但总体来看,我国快递包装绿色采购法律规定较为分散、不成体系,亟须在现有立法基础上作出完善。
(1)将法律规则具体化。立足于我国的实际并借鉴国外绿色采购的相关经验,完善立法。明确将生产者的绿色采购义务纳入法律框架之中,要求其在生产环节必须选取少污染甚至无污染的原材料,并列明法律后果,为快递包装绿色采购制度的建立打下坚实的法律基础。[10]
(2)将相关标准严格化。绿色采购制度的建立依赖于相关标准的完善,应尽快建立快递包装生产者绿色采购标准化体系,明确相关原材料的限制、鼓励标准,制定出完整的绿色采购清单,对积极承担绿色采购的快递包装生产者进行奖励,反之则施以各项处罚,使生产者的绿色采购义务落到实处。
(二)流通、消费环节:打造绿色营销,实行仓配一体化
1.推进快递包装绿色营销法律制度的构建。绿色营销是指企业为满足绿色消费的需求,将环保理念融入产品的生产销售全过程,并以此为切入点而展开的营销策划活动。从信息收集、产品开发到销售渠道的建立,再到促销活动的开展,杜邦、佳能、西门子等知名大企业将绿色化观念融入整个营销过程,谋求消费者的青睐。相比之下,我国无论是大型企业还是中小型企业的绿色营销都处于萌芽阶段,现行立法中并没有关于绿色营销制度或原则的规定,缺乏制度保障。
(1)加快立法进程。有关部门应尽快完善绿色营销立法,为快递包装绿色营销制度的建立在法律上指明方向,并组织设立绿色营销指南,鼓励企业结合自身实际,进行绿色营销制度探索,并最终通过立法形式确认对相关企业的绿色营销行为进行奖励,进一步倡导绿色风尚。
(2)避免“漂绿营销”。由于不舍得投入环境成本,一些企业向消费者推介虚构的或者未经证实的绿色产品。此种“漂绿营销”行为主要由《反不正当竞争法》《产品质量法》和《广告法》规制,在进行快递包装绿色营销法律制度构建的过程中,应针对该误导性行为作出更为具体的法律规定。[11]
2.加速快递包装仓配一体化法律制度的建立。随着物流一体化进程的加速,快递包装的仓配一体化模式得到了发展。作为末端服务环节,仓储与配送的一体化不仅能提升配送速度、优化客户体验,还能助力快递包装绿色化。[12]因此,在快递包装仓配一体化制度的建构中,必须融入环境法因素。
(1)组织完善快递分拣制度。目前,快递暴力分拣已成常态,为了使包裹完好无损,规避赔偿责任,无论是商家、平台,还是快递企业都会对包裹进行多层包装,并在内部填充塑料气垫等物品,无形中为废弃物的治理增加了负担。因此,遏制快递不合理包装的现象,必须进一步优化快递分拣制度,加强技术创新与研发,并及时出台相关的法规政策。
(2)倡导建立关于包装方式的相关标准。在仓配一体化的各阶段中,负责包装环节的快递公司应充分结合运输情况选择包装方式,减少不合理包装现象的发生。拥有自营物流的电商平台不仅可以结合运输情况,更能够结合产品的大小、性质等特征对商品进行个性化包装。相关企业应充分发挥上述优势,在逐步探索的基础上不断优化,最终建立全行业的统一包装标准,进行标准化操作与管理。
(三)回收、处置环节:延伸生产者责任,实施环境押金制度
1.继续推行生产者责任延伸法律制度。生产者责任延伸理论源于瑞典,是指生产者在产品的全生命周期中都应履行责任,包括回收、利用和最终处置。[13]我国《循环经济促进法》第十五条规定,对于纳入强制回收名录的产品和包装物生产者必须亲自或委托其他组织进行回收。基于该条款,我国快递包装的生产者责任延伸制度可进一步扩充与完善。
(1)补充生产者的促进性义务。除了强制回收的义务以外,国家还应该鼓励生产者承担相应的促进性义务。采取经济措施激励生产者承担环境治理责任,一方面,实行补贴制度,对生产企业的新项目、新工艺以及回收利用行为进行补贴;另一方面,通过税收手段进行调节,对于在回收利用快递包装废弃物方面贡献突出的企业给予税收优惠或是退税奖励。
(2)成立快递包装废弃物回收利用组织。1991年,德国建立了DSD,即包装物双向回收系统。DSD 公司根据委托方(即生产企业、经销商)提交的包装废弃物具体情况收取绿点标志使用费,并通过招标等方式选取并委托再生利用企业、废物收集公司对废弃物进行回收处理。我国可借鉴德国的经验,设立相关组织,或利用现有的菜鸟驿站等平台,进行制度设计与探索,以倒逼企业进行包装绿色设计与减量化,降低生产成本,提升竞争力。
2.建立健全快递包装环境押金法律制度。环境法上的押金制度是指在销售特定商品时预先向消费者收取一定的费用,消费者将产品或其包装物、残余物送达指定的回收地点(专门组织或生产商、经销商),即可收回押金。该制度旨在基于循环经济思想,在回收利用环节进行废弃物的处理,以实现资源节约与环境保护。[14]押金制度的实施,需要产品满足特定要求,即所回收的应是固态物品,且具有污染环境的潜在风险;产品被废弃后呈现分散状态,回收难度大。基于上述考量,快递包装废弃物的治理可酌情选择性地适用环境押金制度。
(1)完善快递包装押金制度的政策、标准。应该结合快递包装物的具体特点,根据不同材料的回收效果,区分是否实行押金制度及押金数额的多少,制定相关标准。在此基础上,开展相关立法工作,对环境押金的收取范围与方式、环境押金的管理、使用和返还等具体内容予以规范。
(2)创新押金收取方式。从环境保护的视角出发,联合相关的电商、快递公司,以电子支付(包括信用支付)的渠道收取并返还押金。同时,充分关注消费者群体,当消费者按期履约、收回押金之时,可以对其给予返点赠积分、优惠券等激励措施。
五 结语
新时代下,快递业的绿色化发展已是大势所趋,必须纳入法律轨道,引起高度重视。全过程控制原则强调快递包装废弃物治理的过程控制与系统控制,得到了各国的普遍认可与采纳。在全过程控制原则的指导之下,快递包装废弃物实现了从生产环节,到消费、流通环节,再到回收、处置环节的产业链对接,切实贯彻了循环经济理念。快递包装废弃物全过程控制法律制度的构建需要全产业甚至全社会的共同努力,必须结合我国的发展现状和国外的先进经验,充分调动个人、企业、社会组织以及政府的力量,明确权责划分,以产品系统为核心,从各个环节进行综合性污染防治,最终实现废弃物的减量化、无害化处置,促进经济社会的可持续发展。