新时代基层服务型党组织建设的意义、主要成效及路径探讨

梁 晓 宇

(中共重庆市涪陵区委党校，重庆 408000)

“基础不牢、地动山摇。近些年，我党在实践中采取了一些措施来加强基层组织建设，取得了比较好的成效。但也要看到，在党的组织建设和国家政权建设中，上层健全、基层薄弱的现象依然存在，基层组织弱化是我们工作的短板。必须高度重视，把基层组织建设牢牢抓在手上，倾注更大力量，夯实党的执政基础。”[1]在改革开放、市场经济、社会主义民主政治条件下，更应该突出执政党“服务”群众的执政意识。党的十八大报告提出要把基层党组织打造成服务型党组织上升为全党的建设目标，这意味着党的执政方式的转变以及党的执政形象的转型，更意味着党的执政理念的深刻变化，这不仅符合党的根本价值取向、符合中国的现实国情，而且也符合时代发展的要求。新修改的《党章》将党支部的职能定位为：要担负好直接教育党员、管理党员、监督党员和组织群众、宣传群众、凝聚群众、服务群众的职责，引导广大党员发挥先锋模范作用，为进一步强化基层服务型党组织建设指明方向。

一、新时代基层服务型党组织的科学内涵

紧紧围绕“服务改革、服务发展、服务民生、服务群众、服务党员”，是基层服务型党组织的中心任务，也是对基层服务型党组织内涵的总体概括。同时，这“五个服务”是以党章为依据，为适应新形势新任务的要求，立足于各领域党组织的职责，对基层党组织做好服务工作提出的新要求。

新时代最鲜明的特点是改革。当前，我国的改革进入一个新的阶段，这个阶段的改革有“难关”也有“难点”，所以要求广大党员和群众能够“理解改革、支持改革、参与改革，为推进改革贡献力量”[2]。首先要始终坚持基层党组织工作正确的政治方向不动摇；其次要协调处理好改革涉及的群众利益问题；最后要组织和动员党员和群众理解改革、支持改革。“只有当群众知道一切，能判断一切，并自觉地从事一切的时候，国家才有力量。”[3]

按照历史唯物主义的观点，政党的作用最终要体现在能否促进社会生产力的发展上。改革开放以来，我国经济持续快速发展，但仍然面临诸多挑战。要想做大、分好社会财富这块“蛋糕”，就必须始终把发展放在第一位，发展才是硬道理，在发展中出现的问题必须通过发展来解决。可以说，发展是解决当代中国所有问题的关键。党的十八大对全面建成小康社会奋斗目标提出了新要求，做出了新的部署。这要求基层党组织必须成为贯彻落实党的各项路线、方针、政策的主要阵地，成为贯彻落实科学发展观的坚强堡垒。建设基层服务型党组织，要围绕科学发展、加快发展，更新发展理念、创新发展方式，不断提高服务科学发展的能力。基层党组织服务发展的目的是使发展成果由全体群众共享。

服务民生就是要“贯彻落实党的惠民利民政策”[2]。把全面建成小康社会的目标任务落实到基层，必须充分发挥基层党组织服务民生的功能，将主要精力放在解决人民群众最关心、最直接、最现实的问题上来，着力帮助群众解决增收致富、上学、看病、就业、养老、住房等基本民生问题。同时，要推进公共文化服务体系建设、加强公共安全体系建设、推进社会保障体系建设，大力促进教育公平，努力办好让人民群众满意的教育，着眼于实现人人享有基本卫生保健服务的目标，坚持公共医疗卫生的公益性质，深化医疗卫生体制改革，解决好群众“看病难、看病贵”问题，推进就业服务体系建设，从解决群众最关心、最直接、最现实的利益问题入手，为他们提供多样化的关怀和帮助。

服务群众就是要求党员干部自觉践行党的根本宗旨和群众路线，在具体决策时，一定要从人民群众的鲜活思想中汲取营养，不断完善工作思路，改进工作方法，把群众的需要作为第一选择，把群众的满意作为第一标准。

服务党员“就是要尊重党员主体地位，要帮助老党员、生活困难党员和流动党员解决实际问题”[2]。在传统的以党组织为本位的党建模式下，基层党组织的基本任务主要就是对党员进行教育、监督和管理，党员处于被动地位，党的基层组织处于“本位”。党的十七大修改的《党章》第一次增写了基层党组织要为党员服务的功能，拓展了基层党组织原有的功能。服务党员就是要求党组织实现从“组织本位”到“党员本位”的转变。

二、新时代建设基层服务型党组织的意义

与西方松散型政党相比，中国共产党有着从中央到地方庞大而严密的组织体系。在这个组织体系中，基层党组织处于特殊的地位，发挥着重要作用。它是整个党组织体系的基座，是党的力量不断增长的源泉，是党的基础，也是党密切联系群众的桥梁和纽带。

1.基层党组织是马克思主义执政党组织系统中最基本的细胞，也是党的组织系统中最基本的单位，是党的基础。1850年，马克思和恩格斯在谈到共产主义同盟的支部建设问题时指出，“应该使自己的每一个支部变成工人联合会的中心和核心”[4]，党的支部是党的基层组织，党的基层组织要成为群众组织的政治核心和服务群众的中心。列宁也强调了支部和工人委员会的重要作用，他认为党的支部和工人委员会“都应当成为在群众中进行宣传鼓动工作和实际组织工作的据点”[5]，此外，他还要求制订支部工作计划，规定支部工作应当成为党的各级委员会特别注意的对象，支部工作应当是党的工作中一个极为重要的方面。

党的基层组织成员主要由党员和群众构成。服务型马克思主义执政党的“服务”做得好不好、做得是否到位，与基层党组织密切联系群众、服务群众的工作情况密切相关。目前，全国有9000多万党员，党群的比例约为1∶17，我党也是世界上党员数量最多的执政党，处在基层一线的党员比例最大。各个基层党组织的党员大多来自生产经营管理的第一线，他们在群众中成长，同时也影响、带动着群众，更时时刻刻地在为群众服务，没有广大基层党员联系群众、服务群众，党群关系就失去了根基，服务型党组织就无从建设，服务型马克思主义执政党也就成了无源之水、无本之木。据有关调查显示，“66.5%的基层群众认为基层党组织在密切党群关系中充分发挥了上传下达的作用，48.3%的机关干部认为基层党组织是党和国家的战略方针政策的传达者，31.9%的人认为基层党组织是人民群众向上级反映其诉求的代表者”[6]。

2.党的基层组织是党联系群众、服务群众、带领群众的枢纽。马克思和恩格斯强调党的各个支部和小组要积极保持与各个工人协会、农民协会等群众组织的密切联系。要利用合法公开的群众组织在群众中进行理论宣传，以提高群众的阶级觉悟。列宁指出：“哪里有群众，就一定到哪里去工作。”[3]党要主动接近群众、服务群众、帮助群众、了解群众的需求，最终领导和带领群众取得革命的胜利。

党的三大通过的《党章》第一次明确规定了支部产生的条件，即“凡有三人以上均成立支部”。党的五大在《党章》中明确提出了“支部是党的基本组织”的概念，即支部是与群众直接发生关系的组织。毛泽东则把“支部建立在连上”作为建党建军的重要原则。邓小平在党的八大《关于修改党章的报告》中提出，“党的基层组织是党密切联系广大群众的基本纽带”[7]，党的基层组织要“关心和尽力改善群众的物质和文化生活”[8]。《中国共产党党章》对党的基层组织的总体功能作了这样的定位，“党的基层组织是党在社会基层组织中的战斗堡垒，是党的全部工作和战斗力的基础”[9]。在这样的总体功能定位下，《党章》规定了基层党组织有“宣传和执行党的路线、方针，组织党员认真学习，对党员进行教育管理和密切联系群众”[9]等八项任务。贯彻落实党的理论、路线、方针、政策，说到底是要靠各级基层组织和基层干部。而基层组织和基层干部长期直接面对群众、面对问题和矛盾，其言行直接关系人民群众的根本利益，关系巩固党执政的社会基础，关系人民的安定团结，其在密切党群关系方面发挥着不可或缺的作用。

3.基层服务型党组织建设是推进国家治理体系和治理能力现代化的需要。加强和创新社会治理作为社会建设的重要组成部分，是社会建设领域党组织的重要职责。当前，随着工业化、城镇化进程不断加快，城市基层社会结构和社会组织形式发生了深刻变化，社会建设领域已成为流动人口的集散地、各类组织的集中地、各种社会思想的扩散地和各种社会矛盾的聚集地。只有通过加强基层服务型党组织建设，进一步提升社会领域党组织服务群众和社会治理的能力，才能切实加强和创新社会治理，有效促进社会和谐稳定。基层服务型党组织所提供的服务是与人民群众的多元利益需求相联系的，“现代服务需要坚持党的领导、充分发挥党组织在多元利益关系中的协调和引导作用。现代服务不是单向度的，其是互益性的，这就要求党组织通过服务逐步培养群众的主体意识和‘共同体意识’，促进服务向‘相互服务’‘群众互助’方向转化和发展，使服务促进更大的人际互动”[10]。因此，基层服务型党组织建设是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。

4.基层服务型党组织建设是适应新时期党员管理和基层组织建设的需要。从目前的党员队伍来看，新党员的数量还在不断增加，新老党员干部队伍不断交替，一大批年富力强的干部已经走上了领导岗位，给党增添了新鲜的血液，但也使党的管理任务比以前更加繁重。随着经济社会的迅速发展，人们择业的高度自由化使大量的基层党员在城乡和不同产业之间频繁流动，造成了部分党员流失，流动党员的思想状况难以掌握，一些党员的意识、组织观念和归属感逐渐降低，党员的教育和管理难度也不断增大。从基层组织来看，党员队伍的大范围流动打破了基层党组织的传统格局，新的基层组织格局还没有完全形成，因此出现了一些领域党员过于集中，一些领域党组织设置和党员队伍空白的情况，而建设基层服务型党组织是对这些问题的积极回应。

三、新时代建设基层服务型党组织的主要成效

新世纪以来，特别是党的十八大以来，党中央一直重视党的基层组织建设，不断加大基层党组织建设和创新力度。

1.基层党组织覆盖面不断扩大。党的十七届四中全会指出：“全面推进各领域党的基层组织建设，实现党组织和党的工作全社会覆盖。”[11]为了扩大基层党组织的覆盖面，加强非公有制经济组织党建工作，党中央于2012年3月21日专门召开了全国非公有制企业党建工作会议，中央办公厅也转发了《关于加强和改进非公有制企业党的建设工作的意见》。此外，中央还把2012年定为全国基层党组织建设年。2013年6月，全党分批次地开展党的群众路线教育实践活动，这些措施都为我们在新的历史条件下扩大党在群众中的影响力指明了方向、提供了契机。例如，宁波市在规模以上非公企业实现了党的组织和工作覆盖率达100%，新社会组织党组织的应建覆盖率也达到了98.4%。而中共遵义市委则建立了四级服务网络，“各县(市、区)纷纷推出了不同形式的信息化平台建设，使便民利民更加快捷，实现了行政效能提升和公平、公正、公开的环境打造”[12]。

2.基层党组织的活动方式不断创新。除了在全国范围内开展以发挥基层党组织在推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐作用为内容的“争先创优”活动外，各级党组织依据自身的组织特点还有不同创新。如农村基层党组织在县、乡、村“三级联创”的“五个好”活动就形成了上下联动、相互促进、环环紧扣、整体提高的格局。此外，还有国家机关基层党组织开展的创建服务型机关、优质型机关等活动；城市社区基层党建工作探索出的“支部建在连上、建在园内、建在市场上、建在一条街上”的社区党建模式，等等。一些地方基层党组织还大胆地进行服务方式创新，如宁波市在基层党组织推进“一人一岗位”，推进适当经济补贴的群众互助自我式服务的基础上，还建立了81890、8718等新型网络公共服务平台，实现了区域化管理和网络化服务，为群众提供了更多便捷化的服务。

3.基层党组织的服务路径不断拓宽。近年来，各级各类基层党组织结合自身实际，不断探索服务型党组织建设的途径，在工作实践中摸索、积累了不少新经验，有的是打造平台、有的是构建网络、有的是搭建载体、有的是创新形式、有的是建立制度机制，但不管是哪种形式，都增强了服务力量，拓宽了服务空间，以服务助推发展、以服务促进和谐、以服务凝聚人心、以服务建设组织，找到了基层服务型党组织建设的新路径。如有的城市社区党组织整合社区党员、激发为民服务的意识和工作的主动性，实施“党员责任制”，把来自不同行业的党员纳入统一管理范围，既使基层党组织为民服务的优势充分发挥出来，很好地解决了党员垂直式管理的不足和缺位，又促进了党员管理和社区服务的全方位、无盲点的全覆盖。

总之，由于基层服务型党组织在全国的推广及地方“因地制宜”的建设，党在基层群众中的影响力不断增强，基层组织建设成果较为显著。全国各地的基层党组织坚持全心全意为人民服务的宗旨，开展创先争优、基层组织建设年、群众路线教育实践活动、“不忘初心、牢记使命”主题教育活动，并进行审批制度改革，在基层建立服务中心和网络服务平台等，既方便了基层群众，也服务了发展；此外，还采取了党务及政务公开、群众民主评议等措施，都为党增加了正能量，扩大了党在群众中的影响力。

四、新时代基层服务型党组织建设的推进路径

1.构建基层党建“立体网”，为服务群众提供组织保障。一是提高站位。充分发挥基层党委“一线指挥部”作用，组织各级党组织学习贯彻习近平总书记关于党建工作的重要讲话、重要指示精神，把握基层党建规律，切实转变思想观念，厘清工作思路，把基层党建工作作为一项重要政治任务抓紧抓实抓好。加强系统谋划、总体设计、整体布局、区域统筹和指挥协调，进一步加强对全区工作的组织实施、资源配置和督查指导。发挥各街道党工委的“龙头”带动作用，整合调动各类党建资源，推动辖区单位、企业、行业领域内的党建和社区党建的有效融合。发挥社区党组织“战斗堡垒”作用，兜底管理辖区内小微企业和社会组织的党建工作。建立区、街道、社区党组织三级责任纵向联动机制，明确职能职责，科学合理分配权力、权限，打破区位、行政等壁垒，实现领导有力和机动灵活的协调统一。完善工作考核评价机制、量化指标、加大权重，突出差异化精准考核，注重考核内容的导向性、形式的创新性和结果的适用性，促进工作规范化、制度化。

二是压实责任。压实各级党组织主要负责人的第一责任人职责，确保街道社区、乡镇党建统筹各方的协调机制正常运转。进一步完善社区党组织与辖区单位、企业、行业领域党组织的横向联动机制。以街道社区党组织为核心，统筹协调辖区内各基层党组织，整合调动各类党建资源。健全双向压实责任、双向沟通协商等工作机制，进一步完善党建联席会议、党组织结对共建、在职党员到社区报到等制度，明确辖区各基层党组织主要负责人参加社区党组织联席会议，推动社区党组织和辖区其他党组织互联互动、共建共驻、共驻共管，实现问题共商、资源共享、活动共联，推动形成共驻共建共享的基层党建格局。

三是动真碰硬。赋予街道社区党组织对驻社区单位班子成员在选拔任用、评先评优、考核奖惩、年度履职等方面的评价建议权以及对驻社区单位在党建、评先评优、综合治理、安全生产等工作的评价权和“一票否决”建议权，以督促辖区单位及其负责人发挥不同优势，积极参加社区党组织建设。在职党员要到社区报到情况，由社区党组织做出客观评价，每半年向党员所在单位、企业、行业领域的党组织如实反映情况，推动在职党员融入社区管理，主动服务群众。

2.创新方式方法，为群众提供便捷高效的服务。一是强化为民服务意识。分层次、分类别加强党员干部教育培训，充分运用微信、“学习强国”APP等新媒体平台，拓宽党员学习教育渠道，通过图文并茂、形象生动、寓教于乐的方式开展网上教育论坛、网上党课等，教育引导街道社区党员不断增强宗旨意识。大力弘扬模范精神，通过开展“榜样面对面”“道德讲堂”“理论微宣讲”等活动，以榜样的力量不断壮大正能量，进一步提升街道社区党员的责任感、使命感，让实实在在为民服务解难题成为广大党员干部的思想自觉、行动自觉。

二是丰富为民服务载体。进一步完善“党员联系群众、群众评价党员”的工作机制，重点围绕贫困户、低保户、留守儿童、空巢老人、鳏寡孤独等特殊困难群众，加强联系服务工作，进一步完善问题收集解决和反馈机制，着力解决群众最忧最急最难的问题。创新志愿服务模式，在社区广泛建立志愿服务站点，搭建“青年志愿服务基地”“四点半课堂”“爱心驿站”“党员义工进社区”等社区志愿服务平台，积极鼓励和引导社会力量参与志愿服务。开展群众服务需求调查，根据各年龄段、各文化层次居民的爱好和需求，有针对性地设置公益性、群众性服务项目和活动，打造珠链式分布、属地化管理、综合性功能的党群服务站点，切实丰富服务内容、提高服务质量。

三是探索为民服务模式。推行购买服务模式，引导街道社区党组织向社会组织购买居家养老服务、社区青少年服务、特困单亲家庭社区服务等专业化、社会化、市场化服务，推行“社工带义工、义工协助社工”等新模式，调动社会组织参与社区公共服务、承接政府购买服务项目的积极性，丰富社区服务供给。推行“互联网+服务”模式，探索建立全区党建互联网系统和智慧社区网格化，及时收集服务需求信息，实行网上受理和办理，推进便民服务站点进社区、进小区，打通群众办事“最后一公里”，以党建工作智能化提升服务的实效性。

3.建立健全党内激励机制，提升党员服务的积极性。一是建立政治目标激励机制。对于目标激励机制，首先要建立健全常态化的党员学习制度，对其进行政治目标激励。其次要分解组织目标，将目标逐一落实到个人，定期对其进行目标评议，通过评议结果，对其进行岗位目标激励。

二是建立榜样激励机制。榜样的力量是无穷的，榜样激励机制，“就是选择在服务型政党建设中事迹感人、成绩突出的个人或集体加以肯定和表扬，从而激发党员积极努力工作的方式方法”[13]。这就需要党的各级组织善于发现和培育先进典型，而这种典型也要得到广大群众和党员的认可，并充分利用各类媒体进行宣传报道，从而为服务型执政党建设营造良好的氛围。

三是建立精神激励机制。精神激励是从人的精神需要层次出发的一种激励方法。对于表现优秀的基层党员，可以通过授予其荣誉称号、颁发奖章等方式进行精神激励。在打动人心的诸多力量中，最深刻持久的是思想和精神的力量。精神激励的目的是为了调动党员工作的积极性，让精神力量转化为物质力量。通过开展各类主题教育活动，丰富党员的成长进步激励手段。例如，探索实施“党员素质提升工程”，增强党员自我发展能力；探索“党员奉献积分”“党员荣誉档案”等多种先进性评价方式，宣传优秀共产党员的先进事迹，及时给予表彰；坚持从政治上关心党员，体现党内亲和力，基层党组织可以设置党员“政治生日”活动制度，在党员入党纪念日过“政治生日”，回顾成长历史，重温入党誓词。事实上，这些党内的精神激励和社会实践活动会提高党员的主体意识，增强党员对组织的认同感，激发他们作为党员的荣誉感和责任感。

四是建立情感激励机制。情感激励机制“是指通过感情交流等形式对激励客体发生影响，从而使其焕发出内在精神力量”[13]。党员荣誉感的获得过程贯穿着两个重要环节：一是通过接受监督，以承诺来约束和规范自己的言行，在完成党组织交待的既定目标中获得荣誉感；二是通过总结考核、群众认可、业绩评定，在党组织和群众的充分肯定和认可中获得荣誉感。但是，这两种环节所获得的荣誉感都是建立在个人的自觉和党组织的监督管理之下，缺乏长期的有效激励机制。特别是在社会转型期，社区党员受到社会思想多元化和生存危机的影响，这种被激发的荣誉感随时有可能会被时代的洪流所吞没。因而，必须要尊重党员主体地位，尊重他们的发展权利，虽要求党员“无条件付出”，但也要使党员感受到来自党组织的关心、温暖和尊重。

党员具有双重身份，既具有普通人的情感，有个人利益需要照顾，也需要人文关怀和心理疏导。在社会转型期，每个党员都会面临不同的困难和压力，他们也有可能成为社会的弱势群体，也期望得到党组织的关怀和帮助。因此，党组织要在思想上、工作上、生活上关心呵护党员，关心每一个党员的成长进步，为他们更好地发挥作用创造有利条件，从而增强他们的组织归属感，充分调动其积极性和主动性。通过建立健全党内关爱机制，关注党员心理的发展变化；健全党内谈心制度，采取“启发式谈心”“鼓励式谈心”“诫勉式谈心” “慰问式谈心”，使被谈心者感受到党组织的关心和厚爱，引导他们对照优秀共产党员的标准学习先进、赶超先进，坚定努力争创一流工作业绩的信心和决心。设立党员干部接待日，直接听取党员反映的意见和困难，及时予以协调和解决；设立党员谈心室和服务热线，畅通党内沟通交流渠道；坚持平时走访与定期走访相结合，在党员生日、重大节假日、党员家庭遭遇重大变故时，及时走访慰问，使其及时得到党组织的关照。

4.建立物质激励机制。物质激励机制是指运用物质手段来调动受激励者积极性的一种措施。党员的物质激励要适度，不应太高，否则会淡化党员的理想信念。要对表现突出和优秀的基层党组织和个人给予表彰和奖励，特别是要加大对那些在关键时刻能冲在第一线的党员的表彰奖励力度。

此外，还要把物质奖励和精神奖励相结合，“进一步健全落实物质、政治激励机制，通过提高工资、社会养老保险等多种形式，解决基层干部的后顾之忧；通过晋升优先考虑、择优推荐为各级党代会代表、人大代表和政协委员的形式，积极拓宽基层党员干部的成长发展空间、激发活力”[14]。这样也可以不断增强党员的荣誉感、责任感，提高服务的积极性。