中国国家治理结构的逻辑演进、特征及其评价

徐 海 燕

(中国社会科学院 政治学研究所，北京 100028)

一、治理体系与国家制度优越性的发挥

在国家治理体系的诸多要素中，制度发挥着根本性、全局性、长远性的作用，国家治理的一切工作都需依照制度展开。国家治理体系首先要靠制度建设来提高国家治理的科学化、规范化、程序化水平。但是，国家治理并不只是局限于单向度的自上而下的一系列制度、规定、条例，更是一系列制度之间的运行机制的和谐运转。联合国全球治理委员会(CGG)将治理手段看作是“个人和机构管理共同事务的诸多方法的总和”，其“既包括正式机构和制度，又包括运行的非正式安排”[1]。也就是说，使用治理手段完成对国家的治理，可以“使相互冲突的或不同利益得以调和，并可以维持行动的持续性”。这恰当地说明了治理机制对弥补国家制度治理缺陷的重要性。2019年10月，党的十九届四中全会审议并通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》就说明了治理机制与国家制度之间的逻辑关系，即 “我国国家治理的一切工作和活动都依照中国特色社会主义制度展开”，国家治理体系和治理能力是“中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现”[2]。

总的来说，中国特色社会主义制度与推进国家治理体系和治理能力现代化之间的关系不外乎四种，即必要关系、充分关系、充分必要关系及不充分且不必要关系。而现代逻辑学中的不充分的必要关系则可以恰当地说明两者之间的关系。如果我们把制度优势看作情况A，把国家治理体系和治理能力看作情况B，两者之间的关系可以解读为：现代化的国家制度是国家治理能力的前提和内核，现代化的国家治理体系的建构是随着制度建设不断发展完善的，是植根于本国历史传统和政治现实的产物。历史上，由于西方资本主义国家率先完成了从传统到现代化制度的转型，实现了经济腾飞，其政治制度及其治理体系也因此具有了某种“现代性”的特征，为后发国家提供了可供借鉴的经验。但西方意识形态的偏见和西方中心主义的傲慢却将这种带有典型西方特色的“现代性”变成了“普适的”政治价值观，并向全世界推广。在“第三波”民主化浪潮中，通过“制度模仿”构建起来的独联体、东欧各国，以及西亚、北非、拉美等国家，在其后的政治实践过程中出现的种种“政治乱象”说明，如果不能根植于本国的历史现实，仅仅靠移植、复制所谓的“现代性”制度则必然会陷入治理的泥潭，反而拖累国家前进的步伐。当前，中国正处于全面深化改革和系统整体设计推进改革的新时代，坚持社会主义制度的守正十分重要。

国家制度虽是国家治理体系建构的内核，是形成科学化、规范化、程序化国家治理体系的保障。但并不意味着，现代化的国家制度的建立必然会形成强大的国家治理能力。中国特色社会主义制度体系作为经过检验的、科学的制度体系，在不同的历史时期，为保证中国特色社会主义制度优势的发挥，对国家治理体系和结构进行了不断的探索，展示了不同的特征。

二、三大治理结构及其内涵

中国特色社会主义国家治理的思想是随着实践发展逐步深化的。从中国社会主义制度初期的“社会管控”到改革开放时期的“社会管理”，再到党的十八大以来形成的“社会治理”理念，均是不同时期中国经济体制、社会结构、利益格局深刻变化的反映。自新中国成立以来，中国特色社会主义治理体系形成了三大结构，具体特征如下：

一是权力本位下的全能型治理结构。中国社会主义制度建立初期，在特殊的国内外环境下，探索建立了权力本位下的全能型治理结构。1956年，毛泽东在探索社会主义发展道路的“开篇之作”《论十大关系》中提出，为建设一个强大的社会主义国家，必须“有中央强有力的统一领导”，必须有“全国的统一计划和统一纪律”[3]。在此方针指导下，国家以“秩序”为取向，建立单中心、科层制的管控体制，以实现对市场和社会的控制、支配。具体来说，在计划经济体制下，国家以管制为手段，在城市实行公有制、农村实行集体所有制，实现整个社会的“组织化”。经济单一结构和城乡二元化的划分，使政府有效地深入到社会的微观个体中进行直接管理，以运动式的动员方式展开国家建设，充分发挥了社会主义“集中力量办大事”的优势。

应该看到，这种治理范式在当时特定的社会历史条件下有其合理性，可以集中发挥国家、市场、社会的作用，加快实现中国的现代化建设之路。但在实施过程中，全能型的治理范式也显露出固有的缺陷，因权力过于集中，管得过多、统得过死；在科层制下，机构设置重叠、结构臃肿、层级过多，制约了治理效能的发挥。而高度的集权，弊端则在于抑制国家、地方、企业、社会的积极性和创造性，最终必然导致整个国家缺乏活力。

二是权力与权利对冲下的绩效型治理结构。经济体制改革和对外开放使市场成为资源配置的基础性力量。经济结构的多样化导致了社会利益主体的多元化，传统自上而下的“管控”已经不能有效地使社会主义制度的优势发挥作用。政府通过加强各个领域的“管理”对市场和社会进行规范。为了充分发挥市场和社会的积极性，党政机关承担了制度的设计者与建构者责任，一方面，“集中”了国民经济和经济体制的重大权力，为市场和社会提供基础设施和公共服务，运用规范化、组织化的管理手段创造有序的社会环境，以实现战略性的发展； 另一方面国家对社会主义的本质有了新的认识，以“解放和发展”生产力，“实现共同富裕”为目标，提出社会主义“优越性”在于“调动广大人民的积极性”[4]。政府以“赋权”“让利”为导向，对国家、市场、社会之间的关系进行重塑[5]，即向基层政府赋权让利，激活地方政府谋求自我发展的能动性；放松对市场的管制，让市场更好地发挥作用；培育和孵化社会组织，建立以发展绩效为导向的活力型社会，最终形成集中“权力”和放开“权利”的“对冲”。

与此同时，放权让利与属地化管理使基层政府财政决策权和地方规划的权重增加，资源和集权化程度高度集中，基层政府在企业动员、土地征购、城市化项目中的主体性地位和决策性作用不断增大，地方主义、部门主义、行业主义、寡头主义、特权主义现象滋生，官商勾结、权力寻租等消极现象频生。此外，将政府的实际“谋利”能力作为考核也客观形成了基层政府治理过程的利益导向，引发政府重经济轻民生、重当前轻长远，以及部门为谋求自身利益而发生的 “行政扩权”现象。

三是“一核多元”的协同型治理结构。党的十八大以后，中国社会主义建设进入了从站起来、富起来到“强起来”的新时代。中国也面临陷入 “修昔底德陷阱”“中等收入陷阱”“塔西佗陷阱”的危险。市场开始在资源配置中发挥决定性作用，社会结构、利益格局和思想理念都发生了广泛而深刻的变化。中国社会的主要矛盾从“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”转变为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。国家在管理能力和经验不断积累的基础上，对原有的治理结构进行了反思和总结，对各领域的工作进行“统筹考虑”“科学配置”，实现了国家组织机构和管理体制的系统性重构，形成了新时代“一核多元”的协同型治理结构。

中国共产党在治理结构中发挥“领导一切”的“核心作用”，以维护国家利益和国家安全为目标，担负着维护秩序、提供服务、增进利益的责任； 同时又将全面从严治党贯穿到治国理政的全部活动中，以全面“从严治党”为重点，打造“合格的”“强有力的”“善于领导的”执政党。2015年和2018年两次修订的《中国共产党纪律处分条例》，无论在体系架构上，还是在内容上，都更为科学化、更具有可操作性[6]。在党的十八届三中全会提出建设法治中国的命题后，党的十九大将所有公职人员纳入国家监察范围；2018年3月出台的《深化党和国家机构改革方案》提出建立国家监察委员会后，如今已经实现了“巡视”“监督”的全覆盖[7]，行政机构依法治理已经迈出重大步伐。

政府是推进社会协同的主导力量。为了提高政府的治理能力和水平，充分发挥政府的主导优势，中央政府以建构服务型政府为目标，分别在2013年、2018年进行了两次大部制改革，将涉及民族、宗教、意识形态等重要部门纳入党的部门进行强化管理和归口管理；把更多行政资源从事前审批转到加强事中事后监管和提供公共服务上来。在打造强有力核心的基础上，国家为维护主权安全，解决威胁国内安全的急难险重问题，成立了以“国家”和“中央”牵头的各类“领导小组”和“委员会”，例如中央全面深化改革委员会办公室、中央外事工作委员会办公室等，并在2017年设立了中央军民融合发展委员会办公室，以加强中央对涉及党和国家事业全局的重大工作的集中统一领导，强化决策和统筹协调职责，对相关领域重大工作进行顶层设计、总体布局、统筹协调、整体推进、督促落实。

治理的“协同”还体现在社会领域。继党的十六大提出建构“社会协同”与“公众参与”的“社会管理”新格局后，国家又提出了“治理”理念，并将治理的重点放在基层城乡区域，孵化、赋权体制外社团的发展，对接全球化和数字化，以“共建共治共享”为目标，通过与社会各组织对话、博弈、妥协凝聚共识，找到全社会意愿和要求的最大化，实现“最大公约数”治理。2019年以来，基层治理的理念创新层出不穷，在党的十九届四中全会提出的“城乡基层治理体系”“ 社会治理共同体”“社会治理体系”的新内涵中，突出了“协同”理念，并将“城乡基层治理体系”的内涵界定为党委领导的“自治、法治、德治”相结合的治理体系；将“社会治理共同体”的内涵界定为“人人有责，人人尽责，人人享有”。此外，党的十九届四中全会还将“民主协商”“科技支撑” 纳入社会治理体系的内容，充分体现了“组织核心+社群参与”的新型治理理念。

三、国家治理特征及其评价

新中国成立70年来，中华民族之所以能实现从站起来、富起来到强起来的伟大飞跃，最根本的原因是在党的领导下建立了一套符合国情的制度体系。从社会主义制度建立至今，在不同时期，政府都着重解决在治理过程中存在的“错位”和“缺位”问题，不断推进从全能型政府、效能型政府，到服务型政府的角色转换，实现从“统治”到“治理”的转变，初步形成了内生型治理模式，最大程度地激发了中国特色社会主义制度的优势和潜力，内生型治理模式主要有以下四个特征。

一是党政主导型治理。党和国家的职能体系作为中国特色社会主义制度的重要组成部分，是“治国理政的重要保障”[8]。“在我国，中国共产党是最高政治领导力量，居于国家治理体系的核心地位”。中国共产党是国家治理体系和治理能力现代化的顶层设计者、统筹推进者和法治引领者。从社会主义建设初期的党政一体体制，到改革开放时期的党政分开改革，再到全面深化改革、系统整体设计推进改革的新时代，党的集中统一领导在不同时期都居于核心地位。

在社会主义建设初期，中国共产党的纲领政策通过国家权力机关直接贯彻到全社会，充分发挥党的理论、政治、组织、思想优势，“集中力量办大事”，加快了社会主义的建设步伐；改革开放后，中国的政治体制改革先后提出“党政分工”“党政分开”，并通过改变领导方式和工作方法，有所为有所不为的方式，调动了全社会、全体人民建设社会主义的积极性；新时代，在“五位一体”的社会主义建设中，党发挥着“核心的”“领导一切的”作用，以维护国家安全和利益为首要目标，成立多个“中央”及“领导小组”，集中掌握重大决策权，发挥党中央集体智慧，群策群力，以“新型举国体制”的方式协同攻关，积极应对急难险重问题。与此同时，还坚持全面从严治党，并把依法治国和依规治党结合起来，充分发挥党的活力和战斗力。由于中国共产党具有强大的执政能力、动员能力、应急能力和纠错能力，从而取得了社会主义建设的巨大成就。当前，在逆全球化、环境污染、阶层分化、恐怖主义日趋严峻的形势下，保持党的领导力尤具特殊意义。

二是系统集成型治理。中国这样一个庞大的国家是一个非常复杂的系统，对其进行治理不应忽视其体系内部存在的诸多相互关联的要素。为此，中国自古就建立起中央集权的行政管理体制，形成了“系统集成”的治理理念。在中国社会主义制度建立后，也积极地遵循这一国情和历史规律进行治理。

第一阶段治理的“集成型”是指党和政府在新中国成立初期，以维护国家利益为目标，集中国家的人力物力财力来保障实现关系国家生存和发展的重大事项的举国体制和运行机制。“系统型”体现在将政府—市场—社会全部纳入国家治理规划的视野，在“全国一盘棋”的原则下进行顶层设计，以行政计划作为配置资源的方式，构建全覆盖、国家化、层级化的制度体系并展开国家治理，充分体现“集中力量办大事”的特点。

第二阶段是改革开放时期形成的“权力集中与权利开放的对冲结构”。社会主义市场经济体制的建立，使政府、市场和社会关系有了重大突破，市场和社会的自主性开始增强。为了充分发挥市场和社会两个方面的积极作用，国家采用“收放结合”的治理策略，在“集中”关系国计民生等重大事项权力的前提下，把配置资源手段让渡给市场，使其发挥“基础性”作用。通过“权利开放”充分调动、激发社会全体成员建设现代化国家的积极性。而这一制度安排也充分展示了社会主义“解放和发展生产力”的优势。

第三阶段是新时代形成的“一核多元的协同治理结构”。其是在市场配置资源起决定性作用的前提下，对国家、市场、社会关系的再次优化，并以实现发展和维护安全为最高目标，将基层治理与中华民族伟大复兴的“中国梦”相结合，通过打造权力关系明确、等级层次有序的组织结构，运用多种政策工具，科学统筹、协同攻关，在基层实现系统治理、依法治理、综合治理和源头治理，整体推进国家治理体系的现代化。

三是内生型治理。“内生型”治理模式是在对中国国情、历史、文化传统的全面考量基础上形成的，其不是盲目地照搬照抄别国经验。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度作为中国一项基本政治制度，其顺利运行可以有效避免一党执政缺乏监督、而多党轮流执政又会导致恶性竞争的弊端。

在“为了谁”和“依靠谁”的问题上，中国的国家治理既有“为了人民”的价值指向，又有依靠“人民团体”的深厚动力。党的十九大报告指出，“不忘初心，方得始终。中国共产党人的初心和使命，就是为中国人民谋幸福，为中华民族谋复兴”[9]。中国共产党作为执政党，在革命、建设、改革的不同时期都遵循这一宗旨，将最广大人民的智慧和力量凝聚到改革上，最大程度地激发人民群众投身到社会主义现代化建设中来，取得了社会主义的不断胜利。党的十九大以来，为了让人民有更多的“获得感、幸福感、安全感”，中国政府从提高保障和改善民生水平、加强和创新社会治理两个方面进行部署，“努力使改革发展成果更多更公平惠及全体人民”[9]。当前，中国共产党仍将“满足人民对美好生活新期待必备的制度”[2]作为中国社会主义重要制度体系完善的重点。这些举措与资产阶级国家以资本为中心，为少数精英服务的治理理念有着本质区别，也突出表明了中国社会主义政权的性质和本质。

此外，中国对治理模式的理解还超越了他国模式中所谓的强政府—弱市场，或者弱政府—强市场的非此即彼的“二分法”选择，而是立足于自身实践，更加重视内部的系统性和协同性，以建设服务型政府为目标，通过激发积极性，寻找社会、市场和政府的最佳结合点来最大限度地发挥社会主义国家的优势。

四是效能型治理。党的十九届四中全会提出了“把制度优势更好转化为国家治理效能”的命题，这显示出效能是社会主义治理的题中之义。“效能”(efficiency)最早可以追溯到1520年出现的拉丁语efficax，有“功效、效率”之意，现代牛津词典对它的解释有“有力、有效、高效”的意思。剑桥词典则将其解释为“以集约的方式有效利用资源”。此外，物理学中的效能还指某种物质在机器运转过程中通过相互作用所能发挥的最大作用。

治理高效首先与治理主体的能力相关。在不同时期，尽管政府对经济社会的管理重点和策略有所差异，但政府职能的精简、调整和规范却是一脉相承的过程，一方面表现为横向部门的跨界整合，这可以推动扁平化管理，防止政出多门；另一方面表现为实施纵向赋权，理顺权责关系，优化配置权力，形成垂直管理的联动机制。当前，在农村基层广泛实施的党支部书记和村委会主任一肩挑制度就改变了村两委因意见不同而出现互相推诿的现象，使权责关系更为明晰。在市场作为配置资源的主体作用下，提倡建立“亲”与“清”的政商关系也是为了保证治理主体的强大稳定和战斗力。

其次治理高效还体现在对现代化信息技术的推广和运用上。当前，互联网、云计算、大数据等信息技术正深刻改变现代国家的治理方式：信息技术允许通过准确的数据分析来有效弥补依靠个人决断和感性经验的传统决策的缺陷，实现政治决策的民主化和科学化；信息流可以突破地方区域分割的藩篱，克服传统科层化政府治理条块状的缺陷，加深区域范围内的深度协同合作。另外，信息技术还实现了人与人之间信息的无缝衔接，实现了社会治安、环境、安全和信息资源的联动管理。

中国政府还特别重视信息科技在治理中的作用，深度融入信息革命之中，将科技创新、科学普及作为实现创新发展的两翼[10]，提出了建设“创新型国家”，将“科技支撑” 纳入社会治理体系的内容，加强“移动通信、大数据、智能机器人”等关键核心技术研发[9]。在实践中，将政府的服务寓于数据化的服务流程中，利用大数据管理平台实现归口管理、统一指挥和日常监督；通过移动互联网信息技术，使政府从“线下的”窗口式管理，转向“线上的”自助式全天候管理；依据大数据构建的管理平台，通过持续的数字流的方式来动态感知民众诉求，以有效应对结构日益分化的社会，及时应对利益诉求多元化的民众，并根据事态的属性、解决的难度和解决策略做出更精细的分析，真正达到决策科学、对策精准的目的，最终实现各项管理服务的全天候、全方位和全覆盖。

四、问题与展望

自社会主义制度建立以来，国家建设的重点从以政治建设为中心、政治建设和经济建设并举、“四位一体”建设，再到“五位一体”总体布局，国家治理也体现出上述内容。在不同地区，因资源禀赋、经济样貌和人文传统等差异，基层治理模式也有一定不同。有的地区，如山西梧桐、四川南江等经济社会发展较为缓慢的地区，政府将注重民生与社会公平作为重点，对内维护公共秩序和提供服务，对外承担横向协同引进资金和项目的责任；在经济社会发展较为成熟的地区，如广州南海、浙江温岭等，当地政府则进行赋权参与，发挥群众性组织和非政府组织的力量，通过引导、拓宽参与渠道，让市场主体、经济实体、国有资产公司在资源配置中发挥决定性作用。

基层治理中存在较多的形式主义问题突出体现在两个方面：一是“超负荷运转”与“空转”并存。“超负荷运转”是随着全面深化改革的任务日趋加大，大量事务性工作下沉到基层而出现的现象。与此同时，基层政府解决与上级政府的“职责同构”与“上下一般粗”的改革尚处于进程之中，在政策执行层面还存在职责不清、权责不明的问题，加之在基层执行的“顶格”评价、监管和惩戒机制，各部门之间在涉及担当与责任问题上，或者相互推诿，让亟待解决的问题在扯皮中“空转”；或者在执行过程中缺乏实际行动和有力措施，让中央精神在“上传下达”中“空转”，加大了人力物力的虚耗，最终造成拖累地方发展的“中梗阻”。

二是“公共供给”与民众的“需求期待”“两张皮”现象。“公共供给”与民众的“需求期待”“两张皮”现象，是基层存在的另一种形式主义的现象。其表现为：因追求政绩，基层政府为公众提供了一些只能看、不中用的“去功能化”的公共基础设施，这些“只建不用”“看上去很美好”的“公共供给”设施，与民众自身的“需求期待”相背离，既无法满足服务基层民众的需要，又造成了公共资源的浪费。“两张皮”现象最终使公共服务的需求与供给脱节、公共服务需求表达机制与公共服务决策体系脱节、公共服务决策者与民众参与脱节。

事实上，形式主义的问题一直存在，但在不同时期表现有所不同。当前，社会问题的跨界性、关联性、复杂性增强，这就更需要运用民主协商的方式破除基层形式主义的弊端，进一步发挥制度优势。为此，2019年中央将解决“形式主义”看作是困扰基层的亟待解决的问题[11]。如果要落实到具体治理体制和机制上，则需要进一步深化供给侧结构性改革，重视和完善公共服务中的需求表达机制，最终为民众提供精准化、适配性和有效性的公共服务，切实将自上而下、国家主导、供方驱动的服务模式转变为上下互动、参与式表达和需求侧导向的公共决策体系和供给体系。只有为基层群体提供精准化、适配性和有效性的公共服务，才能从根本上扭转这种局面，但这需要较长时期的调整和改善。

国家治理建构的特点及其存在的问题表明，中国发展的不平衡、不充分性决定了中国特色社会主义治理体系的构建不能“毕其功于一役”，而应在坚持和完善根本制度和基本制度的前提下不断将其创新和完善。国家治理体系的调整和改革是持续的进程，中国特色社会主义改革已步入深水区，进入解决高质量发展的关键阶段。对此，要在国家治理体系中不断理顺权责关系，合理匹配责任与权限，解决在政策推进中存在的 “空白点”和“交叉点”，以及“水土不服”问题，最终形成运转有效、联动融合、集约高效的社会治理体系，为建设现代化强国打下扎实基础。