推进税务部门在纳税服务中的绩效管理改革*

胡绍雨

(1.广西财经学院， 广西 南宁 530003； 2.中山大学岭南学院， 广东 广州 510275)

一、纳税服务绩效管理的概念

(一)纳税服务绩效管理的特点

纳税服务绩效管理是指在税务部门的整体战略目标指引下针对纳税服务部门的目标管理和绩效考核，最终将考核结果纳入年度奖金、个人荣誉或职务升迁的决定参考之中，从而使为纳税人服务的全系统人员都因为关系到自身的切身利益而有效率地工作，最终使纳税服务的质量得到提高，使纳税人遵从税法的意识增强，税收收入能及时足额入库[1]。纳税服务绩效管理具有高效性、可量化、奖惩分明的特点。高效性是指在纳税服务绩效管理的体系下，传统税务部门的低效率得到改变，工作人员会因为绩效而以积极态度去处理事情，为纳税人办理纳税事宜，从而整体上提高税务部门的工作效率。可量化指的是税务部门管理不仅仅关注自身的税收任务是否足额完成，还会进行同期同类比对，同时参考其他地区税务部门的税收完成情况。奖惩分明是指通过奖金、升迁、荣誉等方式来激励员工提高业务水平，端正服务态度，增强工作积极性，对优秀员工的奖励也是对办事拖沓、缺乏工作热情、业务水平差的员工进行的一种间接问责方式。

(二)纳税服务绩效管理的内容

纳税服务绩效管理包括绩效计划、绩效计划实施与管理、绩效评估、绩效诊断与反馈、绩效评估结果的运用等。纳税服务绩效管理的第一个部分是制定绩效计划，这个计划需要确定未来一段时间内税务部门应该做什么和达到什么目标，还要对每个环节做出细致的规划，保证绩效管理系统的每个部分都有人监督和负责；第二个部分是绩效计划的实施与管理，税务部门的管理层要对被管理者进行指导和监督，结合纳税服务工作的实际及时调整计划；第三是绩效评估，税务部门领导组成考核小组，对被考核对象在一定时期内的绩效进行评价；第四是绩效诊断与反馈，在税务部门内部建立绩效反馈相关制度，使得税务部门工作人员能够意识到在纳税服务工作中存在哪些不足与值得肯定的地方，在反馈后及时改正错误行为，发扬长处，增强对组织绩效管理系统的认可；第五是绩效评估结果的运用，根据被考核对象的绩效做出调整薪酬、给予合适的绩效奖金，税务部门的领导根据员工的表现，做出适当的人事调整，并为下一轮绩效管理工作制定更为合理有效的计划。

二、我国现行纳税服务绩效管理状况分析

(一)我国纳税服务绩效管理的发展历史

我国在改革开放时期就开始关注和引入发达国家政府绩效管理与评估的理论研究，在借鉴欧美国家经验的基础上，各地政府机关借鉴企业管理方法，针对公共服务质量较差的现实，先后以政府目标责任制、社会服务承诺制及行风评议制度等活动为依托，在政府及公共部门进行了有关政府绩效管理与评估的实践探索[2]。2006年国家税务总局制定并向各级税务机关下发了《关于进一步推行办税公开工作的意见》，进一步规范了税务部门管理纳税事务的细则，使纳税服务程序更加公开透明；2008年国家税务总局将纳税服务处改为纳税服务司，提高了纳税服务组织机构的行政级别；2014年7月，绩效管理在全国各级税务机关全面推行，各级税务机关建立了系统考评的指标体系和绩效管理的运行机制；2015年以来，全国税务系统绩效管理体系进一步完善，改变了过去单纯交任务，年底考核发“奖状”的过时做法，而是重视节点管理和日常监督。

(二)我国纳税服务绩效管理的现状

1.纳税服务绩效管理的举措。为进一步提高纳税服务工作质量，国家税务总局及各级税务部门建立了自己的网站，网站上清楚地列明了每条公告及人事调动信息，保证信息的公正公开。除此之外，网站上还有税收政策、纳税服务等板块，纳税人能通过阅读这些板块的内容，及时获取第一手的资料，了解纳税流程，增强自身的纳税意识。例如纳税服务板块下有办税指南，将税务登记到办理的过程分步骤列明，其中还有税务师事务所查询、税率查询和A级信用纳税人查询等纳税人需要的信息。12366税务服务热线的建立，帮助纳税人更加直观地熟悉办税流程，遇到不懂的税务问题时可以打电话咨询。便民服务区、纳税人自助办税区、涉税事项受理区等区域方便了纳税人自主选择合适的窗口，简化了税务登记、纳税核定、证明认定、发票类以及延期文书等事项的审批流程。

2.纳税服务绩效考评状况。税务部门纳税服务绩效考评包括第三方对税务部门的绩效考评和税务部门对办税服务厅工作人员的绩效考评。第三方对税务部门的绩效考评是指第三方对税务部门进行各项检查和行为风气的评议，由各级人大、审计、财政部门对纳税服务开展、税收上缴及依法征税的情况进行考评；对办税服务厅工作人员的考评主要体现在工作中是否专业高效，服务过程中有没有体现文明服务、态度良好的精神。绩效考评过程中通常使用抽查和集中检查相结合的方法，以公开透明为原则，以税务系统管理网络为依托，对税务部门的年度工作目标进行考核。

3.纳税服务从业人员素质。由于各地区发展情况不同，税务系统之间从业人员素质的差异比较明显。在较为发达的地区，因为待遇好、管理科学等因素，税务局报考人数较多，最终经过筛选进入税务系统的往往都是具有较高素质、学习能力强的年轻人，他们也更能接受改革及绩效管理过程；而经济落后地区，从业人员往往素质不佳，服务专业化水平低，对绩效管理过程较为抵触。

(三)纳税服务绩效管理存在的主要问题

1.绩效考评方法出现问题。税务部门及第三方对绩效管理体系认识不足，缺乏科学合理的考评方法，容易导致考评结果不够科学。纳税人在对税务服务进行评价和填写纳税服务评价表时，可能出于对政府部门的敬畏而虚假地填写评价意见，真实情况反映不足。

2.以人为本的原则没有体现。税务组织的绩效管理需要与新公共管理理论相结合，体现以人为本的原则，应该充分考虑纳税人的需求，尊重纳税人的权益。但现行税务组织绩效管理的考核指标没有体现这一点，有的税务部门为了使每个工作人员更容易达到绩效考核的目标，本来一个服务窗口可以办理的事情，却设立多个服务窗口，增加了纳税人的办税流程和负担。

3.绩效管理的体系不完善。税务部门在建立绩效管理体系时，容易忽视国情、组织自身的情况和特点，为了“创先进”和“争第一”，生搬硬套西方国家政府部门的绩效管理体系和经验，导致绩效管理不能发挥实际功效，反而给税务工作人员造成负担。

4.绩效管理的组织结构不合理。无论是国家税务总局亦或是市、区级的税务局，内设机构中一般都有纳税服务司(处)，它与其他机构是平级的。而在绩效管理理论体系下，整个纳税服务绩效管理工作需要纳税部门作为一个整体的系统来协调运作。有些与纳税服务绩效管理有关的事项需要其他内设机构来协助或完成时，由于机构之间是平级关系，纳税服务部门的主管没有向其他机构作出指令的权利，也不能及时获取事情处理进度的信息与反馈。

5.税务部门缺乏组织绩效管理的良好氛围。无论是政治开明的地区，或是思想落后的地区，政府内部总是不免有着官僚主义作风，这导致组织内部绩效管理不能顺利开展。部分税务部门领导可能会因为“面子”“关系”“熟人”等因素，在绩效管理及考核的过程中放松对工作人员的要求，对他们做出不实评价。

三、国外纳税服务绩效管理的经验借鉴

(一)美国纳税服务绩效管理状况

美国绩效管理理论发源于纽约市政研究院，对美国绩效评估与管理体系影响最大的是美国行政学家尼古拉斯·亨利的五阶段论。如今，美国设立了“纳税服务与税收执法部门”，不同于以往按行政区域设置各级部门，而是从税务部门总部到基层，设立四个层级的管理机构，每一级别都有对应的主管，加强了管理层与税务人员的沟通与反馈，极大地提高了纳税服务工作效率，为纳税人提供便捷高效的服务，并制定了以下措施。(1)制定纳税服务绩效管理战略规划，其内容是规划愿景，在不影响纳税人生活质量的同时，提高纳税服务水平，高效地征收税款；牢记自身的使命是提供优质纳税服务、公正执法；以一个时期的征税情况、纳税服务状况为基础制定下一阶段战略目标和长远目标。(2)设立保护纳税人权利的机构，如税务行政复议部门，在税务部门征税过程中出现错误，纳税人对税务部门做出的行政行为不满时，可以联系纳税人辩护律师服务中心，向税务复议部门提出复议申请，保护纳税人自身的权益，这种机构的设立能让纳税人减少对税务部门的不满。(3)适当延长工作时间，并在公共场所设立税务咨询机构和在社区建立简易办税窗口。(4)利用计算机分析量化纳税人出现的各种问题，将这些问题归类并解决方案放在数据库里面，纳税人可以及时查询。(5)在提高咨询服务时，为税务法律瘦身，用直观、通俗易懂的语言代替晦涩的法律术语，减少办税表格中冗余的部分，方便纳税人填写与使用。(6)专业人做专业事，美国在纳税服务工作中积极与各领域的领导者合作，利用社交软件可以更快更广地宣传和通知重要信息，委托科技公司优化纳税服务软件。

(二)澳大利亚纳税服务绩效管理状况

澳大利亚所有的公共产品和公共服务都要接受社会公众的监督和评价。1974年澳大利亚政府皇家调查委员会成立，并对国内所有的公共服务部门进行了一次调查，发现了公共服务部门结构上的问题，并提出了改革的想法；1993年澳大利亚部长会议中，产生了对澳大利亚政府公共服务进行评议的建议，并在1994年成立了政府服务评审筹划指导委员会，专门负责政府服务绩效的评议审核工作；1995年构建了政府服务绩效评估指标体系，包括服务质量、服务恰当性、服务的可获得性、公平性和服务成果等效果指标，还有单位成本等效率指标[3]。澳大利亚税务局的精神是公平专业、依法办事、鼓励遵从、打击违法、积极协作、开放负责和敢于挑战。这种精神能帮助他们增强税务执法的公正性，提高纳税人的税收遵从度，减少税收遵从成本。澳大利亚纳税服务绩效管理的措施包括：(1)根据变化发展的不同社会局势和经济发展状况制定战略计划，如2006年的战略规划中提出构建价值观、公众信心、法规、支持，增加公众参与度、责任，明确业务模式的基本原则。(2)进行总体效能考核、服务标准考核和满意度调查。

(三)国外纳税服务绩效管理经验对我国的启示

1.设置保障纳税人权利的机构。纳税人相较于政府处于弱势，国家应该建立保障纳税人权利的机构，如纳税人法律咨询与援助中心，合法权利受到侵犯的纳税人可以向这些机构寻求援助。纳税人的权利得到充分保障，才能增进纳税人依法纳税的意识，降低税收遵从成本。

2.构建纳税服务绩效管理战略规划。制定一个合适的战略计划是纳税服务工作的第一步，它可以促使政府思考如何完善纳税服务工作，并为将来的纳税服务提供指导。该规划应该把纳税服务的愿景、使命、战略目标、具体的纳税绩效管理目标等制定好。通过这一战略规划，进一步建立纳税服务绩效管理体系，将纳税工作的计划用工作报告的形式公示，使纳税人能够更加理解与支持税务部门工作[4]。

四、提升纳税服务绩效管理的政策建议

(一)提升纳税服务绩效管理应遵循的原则

1.以人为本原则。新公共管理理论把公民看作顾客，而政府则是为其提供服务的一方，绩效管理理论同样也强调以人为本。在纳税服务中，税务部门要遵循以纳税人为本的原则，尊重纳税人。在提供纳税服务时，税务人员要减少优越感，把自己放在合适的位置；增强自我监督、约束的意识，以民为本，将纳税人的需求放在工作重心。同时，要提高执行力，充分考虑纳税人的年龄层次和知识文化水平，在提供税务咨询和办理纳税业务时，用通俗直观的话语代替晦涩难懂的条文，切实解决纳税人的问题与困难，拉近他们与政府部门之间的距离[5]。

2.信息公开原则。公共产品和公共服务都要接受公共质询和监督。税务部门作为国家最重要的几个部门之一，要遵循公共信息公开透明的原则，约束税务部门工作人员执法中的行为，帮助纳税人了解政府信息，增强他们对公共服务部门的信任[6]。

3.精兵简政原则。“精兵”表面上是减少了人数，但客观上保证了兵员的质量；“简政”则提高了效率。在人才选拔上挑选高素质、高觉悟、工作态度良好的专业人才，淘汰坐吃空饷、混吃等死的工作人员。税务部门“简政”能有效优化内部机构设置，增加各部门之间的交流，使得纳税服务工作更好地开展。

4.程序优化原则。出色的税收征管工作依托于便捷高效的税收征管程序。税务部门制定的税收征管程序如果合理有效，会让税收征管人员的工作效率更快，也会使纳税人更加方便地缴纳税款。税款征收程序要具有科学性和严密的逻辑性，保证该缴纳的不会漏掉，缴多的及时退税。

(二)提升纳税服务绩效管理的建议

1.加强纳税服务队伍思想教育。税务部门内部工作人员要时刻铭记党员身份，起带头模范作用，深刻落实八项规定，坚持“两学一做”，提高思想政治觉悟[7]；在纳税服务工作岗位上兢兢业业，以良好的态度对待纳税人。税务部门党支部应开展专题组织生活会，对内部出现的思想、作风、纪律问题予以批评，保持领导班子的纯洁性和工作人员的自觉性，更好地开展纳税服务工作。税收工作要加强宣传，吸引高素质人才从事税收工作，税务人员要强化终身学习观念，了解最新税收政策，更好地为纳税人服务。

2.优化纳税服务平台。税务人员应在办税服务大厅做好指引工作，引导纳税人根据自己的需求办理不同的税务事项；做好场地巡查工作，通过暗访、委托第三方等方式，确保办税工作落到实处，及时处理发现的问题；对12366热线或网上的工作人员，积极举办专业学习培训，强化专业能力，更准确及时完整地解答和处理纳税人的问题；利用好网络平台，在税务部门官网上拓展更多有用的功能，使纳税人足不出户就能办理纳税事项。

3.完善纳税服务绩效管理评估机制。由于会计事务所具有专业性强、公正、信誉度高的特点，可以委托有声誉的会计事务所对税务部门进行绩效评估，将他们的意见作为参考指标；科学合理地设置绩效评估体系指标，包括投入指标、能量指标、结果指标、评价性指标和产出指标等；构建绩效管理诊断制度，及时发现纳税服务工作中的问题，及时反馈，并对工作中出错的环节加以改正。

4.设立纳税服务绩效管理战略规划。设立绩效管理战略规划是绩效管理的第一步，也是最基础的工作。根据现实情况制定绩效管理的目标，对税务部门的绩效管理如何运作做出细致的规划，保证每个环节都有人负责，确保绩效管理系统每个部分都可以被监督和考核[8]。

5.绩效计划的实施。税务部门的领导与被管理者要形成伙伴关系，领导要及时对被管理者进行指导和监督，对在纳税服务工作过程中出现的问题要及时地给予解决方案，并根据实际情况不断调整与优化。被管理者也要及时向领导反馈绩效信息，以便其及时掌握第一手资料，通过沟通过程，增加工作人员对绩效管理系统的认可程度。